Christoph Eberhard
E-mail :c.eberhard@free.fr
Droit,
gouvernance et responsabilités
Compte rendu du séminaire
du 16/02/2004
Étaient
présents : Christoph Eberhard, Jamila El Khiate, Marc Gadjro, Eve Herpin,
Jacques Djoli Eseng’Ekeli, Dominik Kohlhagen, Karine Le Breton, Francine Mukazi
Picard, Caroline Plançon, Sandra Gondi-Gandzion, Naëlle Samri et Jean Tounkara.
Après un bref compte rendu du séjour de Christoph Eberhard à Montréal et des discussions générales portant sur l’émergence des problématiques de recherche des divers participants et leur articulation, quatre textes ont été présentés pour initier nos débats. Il s’agissait de :
BARON Catherine, 2003, « La gouvernance : débats autour d’un concept polysémique », Droit et Société, n° 54, p 329-351
LE ROY Étienne, 1995, « Les enjeux de la gouvernementalité », LE ROY Étienne, KARSENTY Alain, BERTRAND Alain (éds.),1996, La sécurisation foncière en Afrique - Pour une Gestion viable des ressources renouvelables, Clamecy, Karthala, 388 p (233-239)
ROCHEGUDE Alain, 2002, « De
la pyramide au réseau ? de la nécessité du politique dans la production du
droit », Revue interdisciplinaire d'études juridiques n° 49 spécial : Le
droit en perspective interculturelle, sous la direction de Christoph Eberhard,
p. 117-136
SIMOULIN Vincent, 2003, « La gouvernance et l’action publique : le succès d’une forme simmélienne », Droit et Société, n° 54, p 307-328
Ces textes ont servi d’introduction à la problématique de la gouvernance et comme point de départ de la discussion. Ces présentations complètent celle du résumé du livre de Pierre Calame lors de la première séance. La séance du 23 février sera elle aussi dédiée à un débat autour de la présentation de quelques textes. Le but est autant d’approfondir les idées exposées que de relever leurs non-dits et leurs « non-pensers » pour pouvoir engager un véritable questionnement anthropologique sur la problématique Droits, gouvernances et responsabilités, problématique dont il apparaît de plus en plus clairement que tous ses termes doivent être mis au pluriel.
Présentation de Jacques Djoli Eseng’Ekeli
NOTE SYNTHESE DE L 'ARTICLE DE C. BARON "LA GOUVERNANCE : DEBATS AUTOUR D'UN CONCEPT POLYSEMIQUE (in "Droit Et Société, 54/ 2003,pp.329-351).
Professeur à la Faculté de de l
'Université de Kinshasa.
Membre de L 'Association de Chercheurs en Anthropologie juridique de
Paris.
Catherine Baron, Maître de Conférence en Economie à L'Université Toulouse 2, est chercheuse en Economie Urbaine et en Socio-économique du Développement. Dans cet article de 42 pages, elle nous mène au cœur du débat sur le concept de gouvernance. Concept qu'elle qualifie de polysémique, car elle véhicule ambiguïtés et confusion.
Ce concept que d'autres auteurs ont qualifié de "passe –partout "ou "attrape –tout" est néanmoins une source de richesses car il renvoie à une multitude de facettes et à une porosité entre disciplines afin de rendre compte de processus originaux dans les domaines socio-économiques et politiques.
La difficulté à saisir la quintessence de ce concept découle du fait qu'au cours de cette dernière décennie les domaines d'application de la notion de gouvernance se sont multipliés. La question de coordination se décline en effet à plusieurs niveaux et dans plusieurs domaines : on parle de la gouvernance locale, nationale, européenne ou mondiale tout comme on parle de la gouvernance au niveau de l 'emploi, de l 'entreprise, de l 'environnement….
Cette polysémie rend difficile une définition unique, stabilisée de cette notion. Aussi l 'auteur faut un détour par l 'étymologie et nous dit que le terme gouvernance" vient du latin "gubernare" c'àd, gouverner, "piloter un navire" ; Elle dit alors "qu'il s'agit de l 'art ou la manière de gouverner en favorisant un mode de gestion des affaires original dans un environnement marqué par une pluralité d'acteurs(une firme, un Etat, une collectivité locale, une organisation non gouvernementale, une association ou une instance internationale ) qui disposent, chacun à des degrés divers et de façon plus au moins formelle, d'un pouvoir de décision. (P.330).
Une série de questions se posent alors sur la direction qu'on souhaite "pour piloter ce navire ", sur les objectifs, les moyens, les règles …
Mais toutes ces interrogations soulèvent au préalable une question épistémologique : la gouvernance est elle une simple notion ou un véritable de concept ? Le recours généralisé à ce concept est -il un simple phénomène de mode ou un nouveau mot pour aborder des réalités anciennes ?ou encore s'agit-il de forger un paradigme susceptible de tenir compte d'évolutions originales tant sur le plan des réalités historiques que des réflexions des chercheurs face un contexte inédit ?
Il s'ensuit un débat non tranché portant sur des nombreux points. La chercheuse identifie trois questions susceptibles de se recouper :
- 1°. La possibilité de re-introduire la notion du pouvoir, mieux du pouvoir politique dans l'analyse économique ;
-2°La problématique de renouveler le débat sur les liens entre Etat, marché et société civile en dépassant les réflexions antagoniques antérieures.
-3°enfin la nécessité de mettre l 'accent sur les interactions entre les dimensions locale et globale en nourrissant la réflexion sur les stratégies pour endogénéiser l 'espace dans l analyse de modes de coordination.
I.
Re-introduction
de la notion du pouvoir ou la question
de liens entre l'économique et le politique
La question du pouvoir et plus largement, de liens ente l'économique et le politique, est au cœur des réflexions qui alimentent les débats sur la notion de gouvernance.Doit-on privilégier une vision a-politique de cette notion (Cas de travaux de la Banque Mondiale ou la gouvernance est un concept qui évacue le politique ) Pour les tenants de la conception la gouvernanace est "un sas purement économique."
Un autre groupe d'analystes estiment par contre que le principal intérêt de la gouvernante réside dans le fait que l 'économique s'ouvre au pouvoir, au politique et à travers eux à de disciplines telles que les sciences politiques, le Droit et la sociologie.
La gouvernance suppose alors "l 'élaboration d 'un compromis collectif face à des conflits d'intérêt". Il se dégage alors une dynamique institutionnelle stratégique imposant une vision hybride de différences structures du pouvoir . Dans un el schéma,,l 'Etat " n'est plus un acteur central, dominant de type Hégélien, mais s'il reste un acteur important, il est un "acteur parmi d'autres : on passe ainsi d'un "Etat régulateur" à un Etat "animateur". Ce qui nous amène à la question de renouvellement des liens Etat, Marché et Société Civile.
II. Gouvernance entre Etat ,Marché et Société Civile.
La question de gouvernance pose en des termes nouveaux la problématique des liens entre Etat et Marché, et un troisième acteur que constitue la société civile.
En effet, si tous les auteurs s'accordent sur la porosité en ces temps entre le"public "et le "privé", enchevêtrement qui engendre des nouveaux modes d 'action publique, les tendances divergent sur les rapports entre ces trois pôles . Les discussions divisent en effet les tenants de théories économiques de la "bonne gouvernance", "good gouvernance " en anglais, proposant une approche libérale d'un "Etat minimal et ceux qui raisonnent en termes d'hybridation de trois pôles d'un "Etat animateur". Cette dernière option, proche de la vision française, le problème se pose plutôt en termes de compatibilité dynamique et de coordination entre acteurs individuels ou collectifs. Aussi parle-t-on du concept de "rationalité procédurale" et non en terme de domination du pôle marché. Le dernier point du débat, qui reste également non tranché est la problématique de l 'endogénéisation de l 'espace dans la notion de gouvernance.
III. Gouvernance et Espace.
L'usage du terme gouvernance est souvent associé à une dimension spatiale , qu'elle soit locale, urbaine, régionale ou mondiale….
La gouvernance renvoie en effet à "l'exercice du pouvoir et à la recherche de consensus entre différents types d'acteurs intervenant au niveau de territoires particuliers." Et pourtant dans la plupart des travaux sur la gouvernance pourtant qualifiée de locale, la dimension spatiale n'est pas intégrée à part entière dans le sens d 'une prise en compte des spécificités d'un territoire. L 'espace est alors perçu comme simple réceptacle "géométrique " indifférencié d'activités économiques . Aussi l 'auteur de cet article insiste sur la nécessité de dépasser ces approches a-spatiales pour tenir compte des interactions entre local et le global. Cette endogénéisation de l’espace permettra alors de saisir comment diverses logiques modèlent les territoires .Il sera alors possible d 'élaborer " un nouveau contrat social pour intégrer les comportements de coopération, d'affrontement, d'alliance, de rivalité ou de complicité entre les acteurs".
IV. Conclusion et Observations .
L 'intérêt de cette étude que l 'auteur qualifie d 'Anthropologie économique réside dans une réflexion renouvelée sur les liens entre l 'économique et le politique et nous ajoutons le culturel.
Il s'agit donc d une approche de
questions publiques qui privilégie la recherche de compromis pour une gouvernance appropriée. Compromis qui
doit s'appuyer sur "des représentations
– et participation- des populations locales".
Cette démarche s'impose d'autant plus que notre thématique de recherche sur la gouvernance est accolée au concept de responsabilité. Or de tout temps,"de la cité grecque antique à l'Etat moderne, le principe de responsabilité est doté d'une dimension morale et religieuse marquée." (Bouclier , M. Définition étymologique de le responsabilité politique in Segur,Ph. (sous la dir) , gouvernants , quelle responsablité,Paris,l'harmattan ,Paris, 2001.) .
Philippe Segur précise que le mot "responsabilité est issu du grec "Spendo " qui veut dire "faire une libation , verser un liquide en hommage en un Dieu". Il affirme même que la notion de responsabilité politique ne peut pas avoir une dimension juridique au sens strict .(Ph.Segur, op cit, p. 250)
Présentations de Caroline Plançon
LE ROY Etienne,
" Les enjeux de la gouvernementalité ", 7-1 " governance
"/gouvernance p. 233-239 dans La sécurisation foncière en Afrique. Pour
une gestion viable des ressources renouvelables
"Il n'est pas simple de questionner
les représentations que les Africains ont eues de ces politiques de
modernisation par occidentalisation."
Le texte sur la gouvernance à proprement parler est la 1ere séquence du dossier 7 de l'ouvrage. La partie terminologique est suivie de développement pratique à partir d'expériences concrètes africaines, concernant notamment la décentralisation, thème qui a souvent partir liée avec les questions de gouvernance.
Des définitions proposées par les dictionnaires de langue anglaise dont le mot est originaire, Etienne Le Roy retient la governance selon l'idée force suivante :
"Quelle que soit l'origine de sa légitimité, une autorité chargée de diriger et d'animer les conduites collectives doit d'une part assumer toutes les responsabilités qui doivent être les siennes, d'autres part élaborer et appliquer sa propre réglementation. La governance, c'est ainsi l'exercice d'une maîtrise sur les choses, l'organisation des prérogatives qui y sont associées et la réglementation des relations de tous ceux qui y sont associés, plus ou moins volontairement, en termes de droits et d'obligations."[1]
Reprenant ensuite l'étude de Robert
Charlick[2], 6 fonctions
sont associées à la bonne gouvernance :
Legitimacy of autority (faire connaître et accepter un même corps de règle)
Public reponsiveness (instaurer l'idée d'un bénéfice commun à se soumettre aux mêmes règles)
Public accountability (obliger les acteurs publics à respecter les règles communes)
Tolerance of other actors with a public character (associer les autres acteurs)
Information openness (faire circuler l'information)
Public management effectiveness (rendre crédible la gestion)
Pas d'association entre bonne gouvernance
et démocratie, les deux notions
n'étant pas du même ordre : la gouvernance relève du juridique mais aussi de
l'éthique.
Autres notions-clé
liées à la gouvernance
Notion de service public
Autorité
Légitimité de l'autorité qui exerce la gouvernance
Articulation entre les différents niveaux d'organisation
Régulation
Association des sphères publique et privée
Chaque contexte culturel a sa propre interprétation de la bonne gouvernance (quels seraient les différents critères selon les contextes ? ) il n'y a pas une seule bonne gouvernance.
Réflexion sur le rôle de l'Etat, question de l'Etat de
droit.
ROCHEGUDE Alain, De la pyramide au réseau ? de la nécessité du politique dans
la production du droit RIEJ[3]
Le réseau "concept flou contemporain".
Lien légitimité et politique dans le droit.
Définition de la légitimité de Cornu "la conformité d'une institution à une norme supérieure juridique ou éthique, ressentie comme fondamentale par la collectivité qui fait accepter moralement et politiquement l'autorité de cette institution." (Cornu p. 461)
Un des dangers de la production du droit par le phénomène en réseau est que parmi ceux-ci peut s'instaurer une nouvelle hiérarchie entre réseau, certains réseaux étant plus puissants, mieux informés. Il existe dont également une pyramide de réseaux.
Distinction des processus d'application et de production du droit. Nous nous intéressons pour l'instant au moment de la production.
"Cela revient à se demander si l'élaboration de la loi n'est pas liée directement à l'identification de la matière à traiter et de la compétence des acteurs publics qui devraient être concernés"
"en écartant la notion de hiérarchie, au profit d'une spécification politique opérationnelle."
"Articuler les légitimités" de la même façon qu'il faut articuler les niveaux de gouvernances.
Cl : combiner les logiques pyramidales et du réseautal : elles n'ont pas les mêmes fonctions et se complètent.
COMMENTAIRES
La gouvernance est souvent envisagée dans les sphères étatiques ou régionales. La gouvernance ne pourrait-elle pas être envisagée comme étant l'ensemble des gouvernances à l'échelle locale, étatique, internationale ? Reste à définir qui sont les acteurs de ces différentes échelles et leurs compétences respectives envisageables.
Individu
Associations (groupe d'individus ? )
Ong
Syndicats
Entreprises
AAI (vers la régulation ? efficace ? )
État (nouveau rôle de l'Etat ? )
ONU & co
L'ancien et les rôles avenir de ses acteurs à déterminer.
D'autres acteurs ? (opinions publiques kesaco ? cf. hïatus opinion publique et leur gouvernement respectif)
Concernant la question de la légitimité et la légalité, qui fait la norme ? selon quel critère ? La norme à la mesure du besoin et de la demande. (Au niveau de la production normative.)
La norme doit-elle répondre aux besoins ou les anticiper. Ou les deux ?
Si l'on considère que la légalité relève d'une approche pyramidale, et si la légitimité s'inscrit dans le cadre du réseau, l'un (dans notre cas de figure le premier) ne doit pas être remplacé par le second. Ils se complètent. Le couple s'applique tant au niveau de la production que de l'application de la norme. (procédures différentes ? )
ARENDT Hannah, Du mensonge à la violence titre original : Crises of the republic, Calmann-Levy, Agora, 1972, 241p, (surtout la chapitre "la désobéissance civile" p. 53-105)
DESFARGES Philippe Moreau, Que sais-je ? 3676 sur la gouvernance.
DWORKIN Ronald, L'empire du droit Paris : PUF, Coll. Recherches politique, 1994, 468p.
HABERMAS Jürgen, L'espace public. Archéologie de la publicité comme dimension constitutive de la société bourgeoise, Paris : Payot, 1993, 325p.
HABERMAS Jürgen, Droit et morale, Paris : Seuil, coll. Traces écrites, Tanner lecture 1986, 1997, 92p.
TIMSIT Gérard, "La régulation : naissance d'une notion", L'archipel de la norme, Paris : PUF, Les voies du droit, 1997, 252p, p. 161-233. (1 "la régulation, un non-concept" et 3 la régulation comme objet de comparaison, le 2 p. 176 sur la construction du concept est une étude très détaillée de l'arrêt du CE français sur la question, N-D du Kreisker…)
Présentation de Dominik Kohlhagen
SIMOULIN Vincent,
2003, « La gouvernance et l’action publique : le succès d’une forme
simmélienne », Droit et Société, n° 54, pp. 307-328.
Depuis les années 1970, la notion de gouvernance a gagné une
place importante tout autant dans les organismes gouvernementaux que dans le
domaine universitaire. Préféré au terme de « gouvernement » afin de
mieux rendre compte des dynamiques de globalisation et de délocalisation de
l’action publique, la « gouvernance » a, avec le temps, également été
comprise comme une solution, « comme une capacité à intégrer, à donner
forme aux intérêts locaux ». Une question qui se pose est de savoir si
l’avènement de la notion correspond à un phénomène de mode ou traduit une
réalité sociale nouvelle. Par ailleurs, il faut s’interroger sur les raisons de
son succès alors qu’il existait des théorisations antérieures très
proches : l’analyse stratégique en sociologie et la théorie des régimes en
sciences politiques.
Les étapes de la
diffusion
Un recensement des ouvrages parus dans le domaine des
politiques publiques et des sciences sociales depuis 1972 permet de constater
que le terme est utilisé surtout depuis le début des années 1980 pour
progresser fortement à partir des années 1990
Un terme
indéfinissable qui fait autorité
Mais le terme ne s’est pas imposé de manière unifiée. Selon
les organismes au sein desquels il est employé, son appréhension change (les
exemples de l’OCDE, du PNUD, de l’UE sont donnés). Parmi les chercheurs,
certains comprennent la gouvernance comme un « mode de coordination apparu
pour pallier aux défaillances des autres modes, mais qui ne modifie pas
totalement l’action publique », alors que d’autres y voient un « mode
de décision radicalement nouveau qui correspond à un brouillage des frontières
entre la sphère publique et l’espace privé ».
Le succès d’une
notion pertinente
Le succès de la notion de gouvernance tient en premier lieu à
ce qu’elle rend compte d’une nouvelle évolution observée depuis 20 à 30
ans : le déplacement de l’action publique vers d’autres acteurs. Elle se
fonde sur un acquis de la recherche encore récent, celui de la sectorisation et
de la fragmentarisation de l’Etat, pour en décrire les contours en offrant un
concept moins lourd et moins précis que la plupart de ceux utilisés en
sociologie.
Le succès d’une
notion enchantée
Une autre du succès de la « gouvernance » est sa
capacité à techniser un questionnement, alors que son « caractère
consensuel et démocratique (…) est en partie un mythe ». La gouvernance
est souvent présentée de manière idyllique, comme en témoigne l’utilisation
abusive de l’expression « bonne gouvernance » lors de la présentation
de recommandations qui sont en réalité fondamentalement politiques.
[1] p.
235.
[2] CHARLICK R. "Governance
Working paper", Africa Democraty bureau and govrnance Project, Associates
in rural development Inc, 1991, 22p.
[3] Revue interdisciplinaire d'études juridiques n° spécial : le droit en perspective interculturelle, sous la direction de Christoph Eberhard, 2002. 49, p. 117-136.