La loi de 1998 sur les droits fonciers coutumiers dans lhistoire des politiques foncires en Cte dIvoire

Une conomie politique des transferts de droits entre  autochtones  et  trangers  en zone forestire

Jean-Pierre Chauveau

 

Paru dans Christoph Eberhard (dir.), Enjeux fonciers et environnementaux. Dialogues afro-indiens, Pondichery, Institut Franais de Pondichry, 2007, 549 p (155-190)

 

Abstract : The 1998 law on customary land rights in the history of land policies in Cte dIvoire. A political economy of right transfers between autochthons and strangers in the Ivorian forest belt.

To acknowledge customary land rights and to render them more secure are key issues of land policy in African countries. The recent (1998) land law in Cte dIvoire seems to be an apt response to these challenges, in a context of frequent and violent land conflicts between local and migrant cocoa farmers in the forest belt of the country. The settlement of these migrants took place under a patron-client type of relationship (called tutorat) between them and the customary landowners, who conceded land administration rights to numerous strangers not originating from local communities nationals as well as foreigners. These conflicts occurred well before the civil war, which broke out in 2002. They were particularly acute in the western part of the forest belt, where a huge pioneer front has expanded since the 1950s and 1960s.

The main provisions of the recent law, not yet formally implemented, are as follows:

(i)               Customary rights are considered as a valid basis for registration, where land rights have not yet been formalized.

(ii)            The law does not recognize land property for foreign settlers.

(iii)           Regarding Ivorian farmers, land rights that are in accordance with tradition (by first occupation of the land) are privileged, in distinction to the rights of land administration that were previously transferred to strangers not originating from local communities. In practice, the land rights of an Ivorian settler (or his heirs) must be recognized by the native tuteur (or his heirs) who first transferred the land rights to the stranger.

(iv)           Then, the holder of a land certificate has to register it within three years in order to obtain a private property title; if necessary, by dividing the land of a joint family.

From a lawyers point of view, the recent law seems to be significantly innovative compared with previous legislation introduced since the colonial period, legislation that was based on a very centralized land title registration system.

The aim of this paper is to suggest an alternative analysis in politico-economic terms of what is referred to as the innovative dimension of the recent law. This analysis is based on the idea that, historically speaking, the key issue in policies relating to customary land rights since the colonial period, including the recent law, has been not so much to make the customary rights more secure, but to enforce the power of the national elite over land transfers - in the customary sphere - between autochthons and migrants. This issue was particularly acute in the western part of the Ivorian forest belt, where forested land was abundant and where the main part of the countrys cocoa has been produced since the 1970s (and Cte dIvoire is by far the worlds largest producer of cocoa).

In this paper, I describe the main historical periods from the colonial period onwards by drawing parallels between:

-                 the legal production of the state regarding customary rights;

-                 the political economy of the relationship between the state and the different components (autochthons or settlers) of the peasantry;

-                 and the informal and political way in which the state and the national elite have shaped the customary institution of tutorat in order to control, politically and economically, the benefits of agricultural growth.

The main conclusions are:

1)   A historical perspective confirms that the control of the national elite over land transfers between autochthons and migrants was actually the key issue in policies relating to customary land rights since the colonial period. The recent law does not depart from this trend and goes so far as to explicitly introduce the distinction between traditional holders (autochthons or those who came first) and non-traditional holders (strangers, settlers or those who came later, nationals as well as foreigners).

2)   Historically, in the most common situation, a more favourable position was given to strangers. The two main reasons have always been that, among the different categories of peasants, (i) the migrants were credited with the major input for the rural development of the country and (ii), being directly dependant on the political elite for the protection of their land rights, they were politically submissive. Seen in this perspective, the recent law represents a departure from this trend. The reason is to be found mainly in the politicization of the land issue. The politics of land has been a recurrent issue in the Ivorian political arena since the colonial period. The failure of the patrimonial and clientelistic mode of governance in the management of the economic crisis, and the return of a large number of young men to their rural homeland to cope with the crisis (particularly in the western region) explain the dramatic break with the previous political compromise concerning the protection of the settlers land rights.

3)   However, the 1998 law is not entirely innovative. Basically, it takes up again the provisions of the 1955 and 1956 colonial decrees, which were buried after independence. In that period, as in the present one, a more protective policy regarding the autochthons land rights was implemented in order to cope with acute land tensions between autochthons and rural migrants. Just as today, these land tensions were highly politicized in the national (then native) political arena. The dwindling colonial power was confronted by harsh opposition between, on one side, the planters trade union and political parties anchored in areas with high emigration and, on the other side, ethnic associations and political parties representing the main areas of migrant settlement (particularly the western part of the forest belt). In the same way, western groups that experienced a strong sense of land dispossession recently interpreted the 1998 law as revenge against both the strangers and the post-independence political elite who encouraged the colonization of their forests.

4)   Historical analysis makes it clear that legal provisions drawn up by the political elite in order to favour one part of the peasantry or the other, according to the period (the settlers or the autochthons in the colonization areas), had little effect. The legal production of laws and decrees clearly expresses the preferences of the political elite. But this does not suffice to enforce them. A locally-centred, political and clientelistic action, and not a legal action, was decisive. In a permanent context of decentralised despotism (in Mahmoud Mamdanis words), the legal-administrative action makes itself felt in the form of what Albert Ley, a French lawyer, called the pratique administrative coutumire (customary administrative practice). It was less a matter of enforcing the law than of regulating by means of political pressure the local customary institutions and conventions relating to land - above all, the institution of tutorat between those who came first and latecomers. At present, the political manipulation of the law by politicians and most civil servants repeats the customary administrative practice process - this time, however, to serve the opposite political alternative.

5)   Broadly speaking, making customary land rights more secure depends less on the technically legal aspect than on the political dimension inherent to public policy. As John Griffiths suggested, the social working of the law matters as much as the contents of the law. Therefore, one cannot interpret the 1998 law on the domain of customary land rights merely as an innovative attempt to secure informal rights, for this is only in part true. The rebounds that occurred during the drawing up of the law clearly show that the provisions and rationale of the law reflect the main and antagonistic components of the political agrarian history of Cte dIvoire, particularly the state regulation of the customary social institution of tutorat. The issue at stake in the implementation of the law concerns not only the improvement of legal mechanisms to secure customary rights in general. The implementation of the law will open a Pandoras box of political regulations with which the political elite have imposed their rule regarding the balance of entitlements to land access between autochthons and strangers. This concerns the local anchorage of the state authority and legitimacy, no more and no less. The tragedy is that the current context of political competition is not suited for searching new and clear compromises on the political economy of agrarian change.

6)   Finally, one is tempted to think that the more urgent question is: What to do with the 1998 law ?

INTRODUCTION : La loi de 1998 dans son contexte

Confrontes un contexte foncier trs conflictuel, les autorits ivoiriennes ont tent de rpondre depuis une vingtaine dannes par divers projets de scurisation foncire qui ont finalement abouti lՎlaboration dune nouvelle lgislation foncire (loi sur le domaine foncier rural du 23 dcembre 1998)[1]. Les motifs de la loi se rfrent un argumentaire classique. La loi vise mettre fin la confusion de la situation foncire engendre par linadaptation du cadre lgal hrit de la colonisation et ses consquences : absence de rgles claires de proprit, dficience des autorits coutumires pour rgler les diffrends, inadaptation du dispositif formel lgal denregistrement des droits transfrs et absence de garantie de rglement des conflits par le dispositif judiciaire officiel.

La loi sur le domaine foncier rural

La loi de 1998 a pour objectif de pallier ces lacunes par la mise en uvre dun  droit moderne  fond sur la dlivrance de titres. Ainsi, la loi rend obligatoire la privatisation des droits fonciers coutumiers, qui relevaient jusque-l du domaine priv de lՃtat et taient seulement reconnus titre personnel leurs dtenteurs. La loi prvoit une premire phase de dix ans durant laquelle tout dtenteur de droits fonciers impliquant une appropriation de la terre ( lexclusion des modes de faire-valoir indirects) doit faire reconnatre ses droits pour obtenir un certificat foncier (individuel ou collectif)[2]. Ces droits sont tenus dՐtre individualiss et immatriculs trois ans aprs lobtention du certificat foncier tabli aprs identification de tous les droits existants.

Pour identifier lassise foncire et les dtenteurs lgitimes des nouveaux droits de proprit, la loi pose la reconnaissance des droits coutumiers comme un pralable la clarification et lidentification des droits. La nouvelle lgislation foncire est prsente par le lgislateur comme la rparation de linjustice fondamentale de la lgislation antrieure, hrite de la colonisation, qui faisait de lՃtat le propritaire minent des terres non immatricules, donc de la quasi-totalit du domaine coutumier. La loi institue ainsi un nouveau  domaine rural  dit, dune part,  coutumier  et, dautre part,  transitoire , puisquil est appel disparatre avec la dlivrance de titres (art 3).

Pour identifier le propritaire lgitime de la terre parmi les divers occupants ou prtendants, la loi distingue deux types de droits coutumiers au sein du domaine rural, selon lorigine des droits :  les droits coutumiers conformes aux traditions  et  les droits coutumiers cds des tiers  (article 3).

(i) Les  droits coutumiers conformes aux traditions  concernent les droits dappropriation et dusage tels quils sont affects  tradition-nellement , sous-entendu : au sein des communauts autochtones (le point suivant le confirme a contrario). Pour identifier et certifier ces droits et leurs dtenteurs au sein des groupes domestiques, la loi se base sur les dclarations des intresss, supposes reflter la distribution intrafamiliale ou intralignagre des droits telle quelle se dgage des usages locaux[3].

(ii) Les  droits coutumiers cds des tiers  sont par contraste considrs comme non conformes  aux traditions , ce qui sous-entend que la tradition ne prvoit pas de cession de droits dappropriation   des tiers , cest--dire des individus ou des groupes qui ne sont pas membres des communauts qui ont, les premires, occup la terre (les communauts  autochtones ). Il est significatif que la loi dsigne ces droits par rfrence ceux qui les ont cd, et non ceux qui en bnficient actuellement (on aurait pu les dsigner comme des  droits coutumiers obtenus auprs de tiers ). De plus, pour identifier et certifier  les droits coutumiers cds des tiers , non conformes aux traditions mais issus darrangements dans un cadre coutumier, la loi distingue selon la nationalit du dtenteur des droits dappropriation issus des transferts coutumiers.

-   Seuls les nationaux ivoiriens sont admis la proprit, avec laccord pralable des tuteurs autochtones. Toutefois, on peut mettre des doutes sur la bonne volont systmatique des tuteurs, et surtout de leurs hritiers, de rendre ces cessions dfinitives (Chauveau 2002a et 2002b) - en dpit des attentes du lgislateur, qui compte vraisemblablement sur le fait que les droits cds des  trangers  nationaux seront entrins au nom de la commune identit nationale.

-   Les non-nationaux nont pas accs la proprit ; ils peuvent seulement bnficier de baux de longue dure auprs du  tuteur  autochtone qui leur a concd des terres (ou auprs de son hritier) condition que ceux-ci les fassent figurer comme   occupants de bonne foi .

Un contexte foncier trs conflictuel et politis

Les conflits intercommunautaires prexistaient de longue date la situation actuelle de guerre civile. Ils se sont multiplis et aggravs tout au long des annes 1990 dans la zone forestire productrice de cultures prennes dexportation (la Cte dIvoire est le premier producteur mondial de cacao). Les tensions les plus manifestes et les plus politises portent sur les transferts de droits entre autochtones et  trangers [4], dont certains ont t accueillis de longue date dans le cadre de linstitution coutumire du  tutorat , sur laquelle nous reviendrons.

La mise en uvre effective de la loi est suspendue de fait depuis le dbut des troubles politiques en dcembre 1999, qui ont culmin en une guerre civile partir de septembre 2002 et abouti la fracture du pays entre une zone gouvernementale au Sud, correspondant lessentiel de la rgion forestire, et une zone occupe par les  Forces nouvelles , en rbellion contre le gouvernement, au Nord. En outre, la disposition de la loi qui exclut de la proprit les non-Ivoiriens constitue lun des enjeux du conflit. Cette disposition concerne, dans la zone forestire, environ 30 % des propritaires de plantations de cacao et de caf[5] qui y sont tablis de longue date mais ne possdent pas la nationalit ivoirienne. Mais tous ceux qui peuvent tre arbitrairement assimils des non-Ivoiriens du fait de leurs origines  nordistes  peuvent ventuellement tomber sous le coup de cette disposition, selon les rapports de force du moment.

Cette situation dattente dans la mise en uvre de la loi provoque nanmoins des effets dannonce et danticipation de la part des diffrents groupes sociaux concerns par la dfinition et lexercice des droits fonciers (autochtones, allochtones, autorits publiques, politiciens). Cest notamment le cas dans lOuest forestier ivoirien (Chauveau et Kon 2004, Chauveau et Bobo 2003, Chauveau 2000), dont il sera surtout question dans cette contribution. Dans lextrme Ouest, les associations locales de  jeunes patriotes , issus gnralement des communauts autochtones, se livrent des manoeuvres dintimidation vis--vis des planteurs non originaires des communauts locales surtout, mais pas exclusivement, lՎgard des non-ivoiriens (Burkinabs et originaires des pays sahliens voisins).

Argument

La nouvelle lgislation ivoirienne combine trois registres de justification trs diffrents :

(a) La justification par la  modernit  de la loi fait rfrence aux bienfaits de la proprit prive pour combattre linscurit foncire et ses effets conflictuels. Elle est en prise avec la doctrine librale dominante dans les institutions internationales, mme si laspect mcanique de cette doctrine est remis en cause (Platteau 1996, Colin 2005, Lavigne Delville 1998, Le Roy et al. 1996, Le Roy 1998).

(b) Le deuxime registre de justification est celui de la citoyennet. Comme on le sait, la disposition de la loi qui rserve la proprit foncire rurale[6] aux seuls Ivoiriens a fait lobjet des polmiques les plus vives[7]. Elle nest pas, cependant, le seul lment innovant et remarquable de la loi.

(c) La loi mobilise en effet, en troisime lieu, une interprtation  ethnologique  des systmes coutumiers. Elle fait de la tradition et des normes coutumires de transmission de la terre le fondement de lidentification initiale des droits, partir de laquelle la loi peut tablir des droits de proprit clairs. De ce point de vue, la lgislation ivoirienne contemporaine ne droge pas au vieux rve colonial de rationaliser et de valider juridiquement les droits coutumiers[8]. Linterprtation ethnologique par la loi des droits coutumiers va mme plus loin en instituant la distinction, au sein du  domaine rural  coutumier, entre  les droits coutumiers conformes aux traditions  et  les droits coutumiers cds des tiers [9].
Cest cette attention particulire et nouvelle de la loi aux transferts passs de droits entre autochtones et non-autochtones, et la distinction entre droits coutumiers conformes et non conformes la tradition - gnralement peu soulignes par les commentateurs qui me semblent tout fait centrales pour comprendre non seulement la disposition qui exclut les non-Ivoiriens de la proprit, mais aussi toute la dimension historique que cristallise la loi.

En replaant la loi de 1998 dans une perspective historique, je dveloppe largument selon lequel lenjeu principal des politiques foncires nest pas tant la scurisation des droits coutumiers en tant que telle, que le contrle par les lites politiques, coloniales puis nationales, des transferts au sein mme du domaine coutumier[10]. Tout au long de lhistoire agraire et de la production juridique ivoirienne, cet enjeu a t sous-tendu par le dessein des lites au pouvoir de peser sur la redistribution des droits coutumiers dappropriation en faveur de certains groupes de ruraux, et en dfaveur de certains autres. Tous les ruraux avaient en commun dՐtre perus par les lites comme des  sujets  relevant du domaine coutumier, au sens juridique mais aussi au sens social et politique[11]. Cependant, du fait des intenses mouvements migratoires qui ont marqu les campagnes ivoiriennes, il existait une ligne de partage au sein de ces sujets ruraux, entre ceux qui - pour reprendre la distinction de la loi de 1998 - pouvaient se prvaloir de  droits coutumiers conformes aux traditions  (issus de lautochtonie), et ceux qui, considrs comme  trangers  sur les lieux de leur activit agricole, devaient se contenter de  droits coutumiers cds des tiers  (issus de transferts de droits auprs des autochtones).

Nous proposons comme cl de lecture de lhistoire de la production juridique et des politiques vis--vis des droits fonciers coutumiers en Cte dIvoire la question du choix, par les lites politiques, de soutenir le parti des  trangers  ou celui des  autochtones  - de faciliter laccs la terre de migrants nouveaux venus, ou, au contraire, de protger les prrogatives foncires des  propritaires terriens  les plus anciens. Pourquoi, comment et dans quelle mesure les dispositions juridiques, sous le couvert de politiques gnrales de scurisation des droits coutumiers ou de politiques foncires plus informelles, les lites au pouvoir ont-elles influenc le rapport de force interne entre dtenteurs de droits coutumiers fonds sur lautochtonie et dtenteurs de droits issus de transferts coutumiers ? Sur quelle toile de fond conomique et politique se jouait et continue de se jouer aujourdhui ce rapport de force ?

Pour rsumer, nous proposons une interprtation des politiques et des lgislations foncires en Cte dIvoire depuis la priode coloniale, incluant la nouvelle lgislation de 1998, en termes dՎconomie politique. Nous postulons que les interventions juridiques et conomiques de lՃtat dans le domaine foncier et plus largement agricole ont t et sont faonnes de manire dterminante par les choix politiques ; et que les choix politiques les plus dcisifs ont port sur la facilitation ou non des transferts de droits entre autochtones et  trangers  immigrants[12].

La  pratique coloniale coutumire et la discrimination positive lՎgard des  trangers  (1900 - dbut des annes 1950)[13]

Il est clair que la lgislation coloniale tait avant tout destine scuriser lappropriation des ressources par ladministration et les entrepreneurs europens et assimils. Cest propos de cette priode que le dbat sest cristallis sur larbitraire de laction de lՃtat colonial concernant la prise en compte des droits fonciers indignes. Mais, lombre de ce dbat, mergeait dj lՎconomie politique du dispositif juridique de discrimination entre indignes  autochtones  et indignes  migrants .

Le rgime  domanial  qui caractrise la lgislation foncire coloniale en Cte dIvoire et dans lensemble de lAfrique occidentale franaise a t en partie emprunt la lgislation en vigueur dans la colonie de peuplement quՎtait alors lAustralie (loi Torrens). Ce rgime permettait de crer ex cathedra un droit de proprit par lenregistrement (immatriculation dans le Livre foncier). Les terres coutumires, non immatricules, relvent de la proprit minente de lՃtat. Leur immatriculation au profit dun particulier ncessite la procdure pralable dimmatriculation au nom de lՃtat.

Sous ce rgime, les droits coutumiers ne sont pas ignors, mais ils sont en quelque sorte tolrs titre transitoire. Les terres sous rgime coutumier sont maintenues dans une  zone grise  du domaine priv de lՃtat, tant quelles ne sont pas absorbes dans le nouveau rgime juridique au fur et mesure de lՎvolution des pratiques indignes. En attendant leur complte rgularisation par immatriculation, les droits coutumiers sont reconnus leurs dtenteurs titre personnel et ils ne sont pas transfrables. Le Livre foncier est ouvert aux sujets de statut coutumier en 1906, mais il est avant tout destin aux chefs et aux notables indignes.

Le principal problme de ce rgime juridique rsidait dans la dlimitation des terres reconnues comme relevant de possesseurs coutumiers. Cette dlimitation dpendait de la dfinition donne aux terres  vacantes et sans matres , dont lՃtat se dclarait propritaire, auxquelles furent ajoutes les terres inexploites ou inoccupes depuis plus de dix ans (dcret du 15 novembre 1935). Les terres vacantes ou inexploites pouvaient tre transfres en concession ou en toute proprit des exploitants europens ou assimils. Cependant, ce phnomne dexpropriation de fait fut relativement limit, par exemple en comparaison de lexpropriation pour cause de classement de forts dans les annes 1930.

En parallle larbitraire colonial vis--vis des possesseurs des terres coutumires, se met en place ce que A. Ley (1972) appelle excellemment la  pratique administrative coutumire [14]. En effet, partir de la diffusion de lagriculture de plantation indigne (cacao puis caf), la doctrine de dveloppement colonial change de cap et fait de la petite et moyenne production indigne le moteur de la mise en valeur coloniale. Une srie de dispositions tentent alors dencourager les indignes faire enregistrer leurs biens fonciers ( titre foncier indigne  et  livre foncier coutumier  de 1925 ; certificats de palabre des annes 40, ouvrant la procdure denregistrement).

Ce sont surtout les planteurs autochtones de lEst forestier et, dans lOuest forestier, les migrants baoul (originaires du Centre du pays) et dioula (originaires du Nord ivoirien et des colonies soudaniennes voisines) qui sont alors les vecteurs de la diffusion de lagriculture de plantation[15]. Dans lOuest, qui souvre alors la colonisation, ce sont ces nouveaux venus, du moins une minorit dentre eux, qui recourent aux nouvelles dispositions juridiques, et non les autochtones pour lesquels la procdure denregistrement de terres lgues par les anctres ne peut apparatre que comme une servitude supplmentaire lՎgard des colonisateurs. Lenregistrement par les immigrants des terres acquise par des transferts coutumiers avec les  tuteurs  autochtones est particulirement apprci par ladministration, qui voient en eux des auxiliaires dans la mise en valeur de la colonie, par contraste avec les populations de lOuest, rputes anarchiques et paresseuses. LOuest forestier du pays tait dj considr par ladministration coloniale comme une vaste rserve pour les migrants  dynamiques , issus de lEst et du Nord de la colonie et des colonies franaises voisines, en particulier de la Haute-Volta.

En pratique, lattribution du titre est subordonne des considrations conomiques bien plus quՈ lassertion et la justification dun droit coutumier sur la terre. Le titre foncier indigne sadresse exclusivement aux agriculteurs qui produisent des cultures arbustives destines lexportation, ce qui revient favoriser les exploitants trangers. Comme le conclut un administrateur faisant le bilan de sept annes d'exercice de la loi,  le dcret de 1925 ne vise pas a priori renforcer le droit des chefs de terres mais plutt de ceux qui obtiennent un droit d'usage prcaire de la part de ces chefs de terre pour crer une petite culture paysanne  (cit par Bonnecase 2001).

Vers la reconnaissance des droits dautochtonie : les dcrets de 1955 et 1956

Jusquau dbut des annes 50, la pratique administrative  coutumire  a donc clairement avantag les migrants dans la zone forestire, particulirement dans lOuest forestier, selon une conomie politique du droit qui privilgiait la mise en valeur. Nanmoins, face au faible enthousiasme des dtenteurs de droits coutumiers (autochtones comme migrants) pour faire enregistrer leurs biens fonciers, mais surtout pour juguler les tensions croissantes entre propritaires coutumiers et migrants dans toutes les rgions dagriculture de plantation, la lgislation coloniale prit un tournant nouveau avec les dcrets du 20 mai 1955 et du 10 juillet 1956. La pratique administrative  coutumire  voluait cette fois en faveur des dtenteurs de droits dautochtonie.

Ces dcrets donnaient la possibilit aux dtenteurs coutumiers de faire reconnatre la nature et lՎtendue de leurs droits dans un  livret foncier  qui ouvre droit lobtention dun titre foncier authentique si la mise en valeur est permanente et vidente. Surtout, ces dispositions reprsentaient un pas important vers la reconnaissance explicite des droits dautochtonie. Le principe d'appartenance l'Etat des  terres vacantes et sans matre  est abandonn. Le domaine priv de l'Etat n'est plus dfini par dfaut, mais consiste dsormais en une numration de biens immobiliers. En cas d'opposition, ce n'est plus l'opposant faire valoir ses droits coutumiers mais aux agents de l'administration de dmontrer l'absence de droits antrieurs au cours d'une enqute contradictoire, la charge de la preuve de la vacance doccupation et de labsence de proprit coutumire revenant dsormais lՃtat. Enfin, les droits reconnus par le livret foncier sont cessibles entre personnes soumis au mme statut coutumier donc aussi entre autochtones et migrants (Ley 1972, Rochegude, s.d., Bonnecase 2001).

Cette volution marquait lՎvidence la volont daccompagner les changements dans les modalits de transferts pratiqus entre autochtones et migrants et, peut-tre surtout, de mettre un garde-fou au risque de conflit gnralis qui se dessinait la veille de la Loi cadre de 1956. Un nouvel lment tait intervenu en effet dans les pratiques locales de transfert de droits entre autochtones et migrants. Face lafflux de demandes de terre de la part des trangers, notamment baoul, les notables autochtones de lEst et de lOuest forestiers commencrent exiger deux une redevance forfaitaire, en plus des dons symboliques et des gestes de  reconnaissance  pisodiques qui accompagnent traditionnellement les transferts coutumiers. Ladministration coloniale observait ainsi la gnralisation de redevances totalement trangres la lgislation en vigueur avant les dcrets de 1955 et 1956. Elle sinquitait aussi des conflits grandissants dans lOuest forestier entre autochtones et migrants, propos de la nature et du montant de ces redevances. Les dcrets de 1955 et 1956 taient manifestement destins calmer le jeu, en permettant notamment ladministration de promouvoir des  conventions  locales entre les tuteurs autochtones et leurs trangers sur les modalits des redevances que ces dcrets permettaient dornavant dofficialiser (Raulin 1957, Bonnecase 2001, Chauveau 2005b ).

Le transfert de lՃtat des autorits coloniales aux nouvelles lites politiques ivoiriennes : lirruption de la politique dans la pratique administrative  coutumire  (1956 dbut des annes 1960)

Linflexion de la lgislation coloniale lՎgard des droit coutumiers ne prend cependant tout son sens que replace dans le contexte politique de lՎpoque. Elle traduisait aussi, en effet, une tentative de contrler lirruption de la politique  indigne  dans la question des transferts fonciers entre autochtones et migrants. La question foncire prenait en effet un tour explicitement politique avec la rdaction de  codes fonciers coutumiers  par les autorits traditionnelles et la mise en avant de la question de la dpossession foncire par les  trangers  dans les programmes des partis africains lectoralement ancrs dans les rgions forestires de forte immigration.

Le PDCI-RDA (Parti Dmocratique de Cte dIvoire Rassemble-ment Dmocratique Africain), issu du Syndicat Agricole Africain (SAA), tait dirig par une lite de planteurs majoritairement non originaires des zones forestires de colonisation (Baoul du Centre, Dioula originaires du Nord), leaders dopinion des populations de mme origine rgionale. Le PDCI sopposait aux autres principaux partis, dont la base lectorale tait constitue par les populations des rgions forestires confrontes une forte migration. Ces partis avaient en commun davoir une position trs dfensive par rapport limmigration trangre (quelle que soit lorigine nationale des migrants) et de dfendre les droits dautochtonie[16].

Lorsque laccord de collaboration entre les autorits coloniales et le PDCI intervint en 1951-52, aprs le dsapparentement du Parti communiste franais, les nouvelles lites politiques locales taient dsormais acquises au PDCI. Les anciens chefs administratifs furent marginaliss et lhgmonie politique du PDCI fut totale aprs la loi-cadre dautonomie interne de 1956[17].

Ladhsion de la majorit des nouvelles lites locales de lOuest au PDCI facilita la mise en uvre dun aspect central de lagenda initial du PDCI, aprs le succs des luttes contre le rgime de lindignat, le  travail forc  et les abus des chefs protgs par ladministration. Le PDCI militait pour un vaste mouvement de colonisation de lOuest forestier, dbarrass le plus possible des rfrences ethniques et des matrises foncires coutumires. Son projet de contrle politique de la nouvelle frontire agraire et de son immense potentiel correspondait, sur un mode moins rgionaliste et plus interethnique que les autres organisations politiques de lՎpoque, aux intrts des plus gros planteurs baoul, dioula et de Basse Cte un accs libre la frontire de lOuest. Il y a certainement des raisons de prsenter le PDCI comme le parti des grands planteurs, comme il est de coutume de le faire dans la littrature. Mais il est encore plus pertinent de le prsenter comme le parti qui avait le projet le plus clair et le plus offensif sur un des grands enjeux de lavenir : organiser et contrler politiquement la formidable puissance de la nouvelle frontire agricole de lOuest, qui tait en passe de supplanter la  boucle du cacao  du Sud-Est comme principale pourvoyeuse des ressources conomiques agricoles du nouvel tat indpendant en gestation[18].

Du point de vue de la politique foncire du PDCI, qui devient celle de  lՃtat PDCI  partir de 1958, tant le dcret de 1955 que les conventions sur les redevances sur les trangers constituaient un frein la colonisation acclre de la frontire. Ds lapplication de la loi-cadre sur lautonomie interne, les ministres PDCI ivoiriens du gouvernement bloqurent le dcret de 55 en ne prenant pas les textes dapplication. Ils interdirent aussi rapidement les redevances. Des circulaires des ministres ivoiriens de lintrieur de 1957 et de 1961 enterrrent toute ide de convention, fustigrent  les prtentions exagres des propritaires, plus ou moins authentiques  lՎgard des  trangers la rgion  auxquels ils avaient  concdes les terres, en gnral des zones forestires vierges que ces derniers ont mises en valeur depuis de longues annes  et,  face cette situation prjudiciable lՎconomie du pays et la paix sociale , sus-pendirent  le paiement de toute redevances ou indemnits () en labsence de toute convention dment enregistre devant le chef de circonscription .

Ainsi, durant la priode qui aboutit progressivement au transfert du pouvoir des autorits coloniales aux nouveaux dirigeants politiques ivoiriens, les dirigeants du PDCI ont dploy tous leurs efforts pour revenir sur les rcentes dispositions juridiques coloniales et mettre en uvre leur propre conception sur la manire dadministrer les droits coutumiers. Cette conception reprenait son compte la discrimination positive coloniale lՎgard des dtenteurs non autochtones de droits issus de transferts coutumiers, que les autorits coloniales, prparant leur succession au pouvoir dՃtat, tentaient de temprer pour juguler les conflits naissants entre communauts. Cette conception reposait aussi sur une conomie politique du droit foncier clairement centre sur lobjectif dune mise en valeur acclre des rserves foncires de lOuest forestier.

La tentative avorte de rgulation des transferts coutumiers par la voie lgale aprs lindpendance (1962-1963)

Une fois lindpendance acquise et les dcrets de 1955 et 1956 enterrs, lՃtat ivoirien a donc choisi de revenir une conception rigide du rgime de limmatriculation, selon laquelle lՃtat est le seul dispensateur de la proprit  complte . La principale justification avance lՎpoque tait que le rgime de limmatriculation permet de donner lՃtat le rle principal dans la modernisation du droit et dans la  mise en valeur rationnelle  des terres, des ressources et du territoire dans lintrt du dveloppement national.

En un premier temps, le nouvel tat indpendant ivoirien utilisa loutil juridique pour appuyer sa politique de colonisation massive de lOuest. Linterdiction administrative des redevances sur les trangers de 1957 et 1961 (cf. supra) saccompagna de la  mise lՎtude dun projet de rorganisation foncire et domaniale qui devait instituer un vritable Code foncier et dfinir, notamment, les droits fonciers coutumiers collectifs ou individuels . En ralit, la circulaire de 1961 prit force de loi car le projet de loi foncire de 1962 ne fut jamais promulgu. Ce projet de loi, qui affaiblissait considrablement les prrogatives des propritaires coutumiers, fut effectivement vot en 1963, mais il rencontra de telles rsistances de la part des chefs et des propritaires coutumiers, probablement relayes au sein du PDCI et des rseaux de pouvoir, que la loi fut retire[19]. Par la suite, la colonisation agricole de la frontire de lOuest ne fut juridiquement encadre que par des arrts et circulaires ad hoc (rappel de linterdiction des redevances et de toute transaction sur le domaine coutumier, dlivrance d autorisations doccuper  et de  certificats doccupation  aux migrants par les sous-prfets, dclassement de forts classes dont les hommes politiques et les colons baoul bnficirent largement).

La dernire action juridique significative de lՃtat PDCI pour faciliter la colonisation de lOuest est le dcret du 16 fvrier 1971, qui pose le principe selon lequel  les droits portant sur lusage du sol dits droits coutumiers sont personnels ceux qui les exercent et ne peuvent tre cds quelque titre que ce soit [20]. Ce dcret pouvait passer pour dfendre lintgrit des droits coutumiers et dcourager leur cession des trangers. Mais, dans le contexte politique de lՎpoque, alors quun nouveau front de colonisation souvre dans le Sud-Ouest et que lopposition larve des autochtones linstallation massive de migrants dans lOuest se manifeste au sein des appareils locaux du PDCI, ce dcret peut tre aussi interprt comme une disposition ad hoc qui rappelle que seul lՃtat, propritaire minent du domaine coutumier, est en mesure de valider les transferts coutumiers, et surtout quil est seul en mesure dinstaller des migrants sur les terres inoccupes.

Les limites de laction par la voie lgale apparaissent donc rapidement aprs lՎchec de la loi de 1962-63. la mme poque, le projet de loi sur la double citoyennet accorde tous les ressortissants du Conseil de lentente, dont font partie les pays principaux fournisseurs de migrants (Haute-Volta et Mali), soulve une leve de bouclier. Houphout-Boigny doit le retirer, ce qui nempche pas les rsidents non nationaux de prendre part toutes les lections et de constituer, au mme titre que les migrants baoul, un vritable lectorat captif du PDCI.

LՃtat va alors se dtourner de laction par la voie lgale. Durant prs dune trentaine dannes, il abandonne lide dune grande rforme lgale. Mais il va alors utiliser les moyens de pression proprement politiques, quautorisait la mainmise de lappareil du PDCI sur le systme de clientlisme et ses courtiers politiques locaux[21], pour susciter et scuriser les transferts de droits fonciers aux migrants par la  pratique administrative coutumire .

La pratique administrative  coutumire  de lՃtat-PDCI : la rgulation politique des transferts coutumiers par lencadrement du  tutorat  (annes 1960-90)

Pour contrler les procdures locales de transfert dans un cadre coutumier, les autorits ivoiriennes vont mettre en oeuvre une politique foncire  informelle , en marge du cadre lgal officiel, et une protection de facto, de nature politique, des migrants, en particulier baoul. Largument tait le mme que celui qui tait avanc auparavant par les autorits coloniales : le dynamisme conomique des migrants contribuait la mise en valeur de lOuest forestier sous exploit par les populations locales (Chauveau et Dozon 1985 et 1987). La consigne du prsident Houphout-Boigny  la terre appartient celui qui la met en valeur , lance en 1962-63 aprs lՎchec de la loi foncire de 1962, a ainsi pris force de loi, bien que rsolument contraire au cadre lgal. Pris au pied de la lettre, ce slogan vide de contenu le rgime de limmatriculation, et surtout dpossde les propritaires coutumiers de leurs droits. Le statut de premier arriv ou dautochtone ne confre plus un droit de prsomption dappropriation sur la terre non exploite : celle-ci peut tre revendique par tout un chacun ds lors quil a les moyens de la mettre en valeur. Le demandeur de terre tranger une communaut villageoise, notamment, nest plus tributaire de cette communaut pour accder la terre (Bonnecase 2001).

Une telle faon de faire devait cependant tre rendue socialement acceptable. Pour accompagner la politique de colonisation de la frontire de lOuest, les autorits sen sont alors remises aux arrangements locaux, sur des bases en grande partie coutumires. Les lites au pouvoir laissrent aux acteurs locaux et aux autorits administratives et politiques locales (responsables du parti unique, sous-prfets, services administratifs et agricoles, chefs de village) le soin de rpondre leurs consignes. Cest prcisment propos de cette priode quAlbert Ley (1982) parle si pertinemment de  pratique administrative coutumire .

Selon la coutume, les transferts de droits fonciers des trangers aux communauts locales seffectuaient dans le cadre de la relation de  tutorat [22]. Cest donc cette institution agraire, trs rpandue dans les socits paysannes ouest africaines, qui a fourni le cadre de ces arrangements.

JusquՈ la diffusion massive de lagriculture de plantation, labondance de terre et la faiblesse dmographique des communauts locales on fait prvaloir lobjectif dattirer et de contrler un plus grand nombre dhommes sur celui de dfendre lappropriation exclusive des ressources foncires. Linstitution du tutorat rgulait autant linsertion des  trangers  dans la communaut daccueil que le transfert de droits fonciers. La dimension  foncire  du tutorat (la dlgation de droits sur la terre des trangers) tait indissociablement lie la dimension sociopolitique de lintgration des trangers dans la communaut. Les droits et les obligations impliqus dans la relation de tutorat taient encapsuls dans une conomie morale qui permettait lՎtranger dacqurir un statut, assorti dune obligation de reconnaissance morale lՎgard du tuteur et, plus gnrale-ment, lՎgard de la communaut dappartenance du tuteur, notamment lobligation dinvestir ses efforts sur place et de participer sa prosprit. Cette obligation tait ractualise rgulirement par des prestations ou des redevances, de nature variable, qui rappelaient la subordination des droits transfrs aux droits de proprit coutumiers et le statut subordonn de lՎtranger et de ses hritiers.

Or, en affaiblissant les prrogatives foncires des socits locales et en favorisant les flux migratoires vers lOuest, les autorits ivoiriennes ont renforc la position des migrants vis--vis de leurs tuteurs (interdiction des redevances[23], protection des trangers ayant mis des parcelles en valeur en cas de conflits avec leurs tuteurs par les sous-prfets ou les juges). En quelque sorte, lՃtat a endoss le rle de  tuteur minent  des migrants, protgeant leurs droits obtenus auprs des tuteurs autochtones en contrepartie de leur indfectible soutien lectoral au PDCI. Du ct des chefs et des  propritaires terriens  autochtones, les pressions exerces par lՃtat pour accueillir les migrants furent ngocies localement comme une sorte de rglementation par lՃtat des relations sociales coutumires de tutorat. Ne pouvant plus exiger ouvertement de redevances, les tuteurs transformrent progressivement les dons symboliques daccs la terre en une rente de plus en plus significative. Il en est rsult une dissociation de la composante foncire et de la composante sociopolitique dans le statut des trangers accueillis dans les communauts autochtones, au dtriment de la reconnaissance de leur  citoyennet locale .

Les transferts entre autochtones et migrants se sont ainsi davantage individualiss. En effet, face la pression administrative pour  installer  les trangers, en particulier baoul, les ans de familles autochtones se sont efforcs de maintenir leur matrise foncire en installant  leurs  trangers la priphrie des terroirs et des patrimoines familiaux, non prcisment dlimits, pour marquer leur emprise vis--vis des villages et des groupes familiaux voisins, entrans eux aussi dans la spirale des transferts sous contrainte. De plus, la main duvre fournie par les migrants du Nord, essentiellement burkinab, a t en grande partie rmunre par lautorisation de crer leurs propres plantations sur des portions de terre alloues par leurs employeurs, qui devenaient leurs tuteurs. Ainsi, la consquence de la pression administrative est davoir abouti effectivement, pour une part de manire intentionnelle et, pour une autre part, de manire non intentionnelle, un enchanement des transferts individualiss entre autochtones de lOuest et trangers[24].

Ces facteurs de tensions dans les rgions forestires de lOuest furent contenus tant que les ressources de lՃtat ivoirien permettaient de donner aux autochtones, ans et jeunes gens, des contreparties la dpossession foncire et la perte de leur autonomie politique (avec le vote dՎtrangers de plus en plus nombreux). Les garanties donnes aux planteurs sur les prix, les dbouchs, lapprovisionnement en intrants subventionns, lencadrement technique, lamlioration des infrastructures et des services publics assurrent une apparente paix sociale durant la relative prosprit des annes 1960 et 1970 au prix de quelques flambes de violence, notamment entre autochtones bt et migrants baoul.

Mais, partir de la fin des annes 1970 et surtout des annes 1980, la crise financire de lՃtat puise le  compromis houphoutien  (Losch 2000, Chauveau 2000, Akinds 2000 et 2004). Les germes du conflit actuel sont alors en place et se nourrissent des revendications des nouvelles lites politiques originaires des rgions de lOuest, des ressentiments des  tuteurs  autochtones vis--vis de leurs trangers, accuss de ngliger leur devoir de reconnaissance, et surtout des frustrations des jeunes gnrations originaires de lOuest forestier, dont les projets de mobilit sociale par la migration urbaine sont dfinitivement ruins par les effets de la deuxime gnration de politique dajustement structurel des annes 1990[25]. Les conflits fonciers se sont multipli dans lOuest forestier tout au long de cette priode, les plus violents nopposant plus seulement les autochtones aux Baoul, mais aussi aux  nordistes  (Burkinab, surtout, et dioula originaires du Nord ivoirien et des pays voisins)[26].

La loi de 1998 et louverture de la bote de Pandore des transferts fonciers passs

Face la dgradation de la situation, la lgislation foncire ivoirienne continuait de reposer pour lessentiel sur les dcrets coloniaux de 1906 et 1935 et le dcret de 1971. Ladoption de la loi sur le domaine rural du 23 dcembre 1998 a donc mis fin une trs longue priode dinaction lgale[27]. Mais la loi a simultanment ouvert la bote de Pandore de lensemble des transferts coutumiers passs ente autochtones et migrants, que ces derniers soient ou non de nationalit ivoirienne, en conditionnant formellement leur certification laccord des tuteurs ou de la famille des anciens tuteurs.

En effet, comme on la vu, la nouveaut de la loi de 1998 rside au moins autant que dans lexclusion des non-Ivoiriens de la proprit foncire rurale - dans la reconnaissance explicite des droits dautochtonie comme base lgitime de formalisation juridique des droits coutumiers. Lobjectif officiel de la loi de scuriser les droits coutumiers existants par la mise en uvre dun  droit moderne  se traduit en ralit par le choix, de la part des autorits politiques, de donner une prsance aux dtenteurs originels de  droits coutumiers conformes la tradition  au cours de la procdure de certification des droits. Rappelons quil est trs significatif que les droits dtenus par des non-autochtones demeurent dsigns par rfrence ceux qui les ont cds (il sont qualifis de  droits cds des tiers ), et non par rfrence ceux qui sont censs en bnficier au moment de la constatation (on ne dsigne pas ces droits, comme on aurait pu le faire, comme des  droits coutumiers obtenus auprs de tiers ). Ainsi, on a vu que la certification de tels droits coutumiers requiert une  remise plat  de lorigine des droits transfrs (cf. supra). La procdure de certification des droits coutumiers existants offre par consquent une large ouverture la rengociation des droits acquis par transfert par les migrants.

Cette redistribution des cartes lavantage des autochtones reprsente un enjeu considrable pour les anciennes rgions de frontire de lOuest, qui constituent historiquement le pivot de la gopolitique interrgionale ivoirienne. Celle-ci, hormis la brve parenthse des dcrets de 1955-56, tait en effet base sur la facilit laisse aux migrants originaires du Centre et de lEst forestier et des rgions de savane du Nord daccder aux rserves foncires de lOuest. Dsormais, les dispositions de la nouvelle lgislation permettent en particulier aux nouvelles gnrations dautochtones et aux hritiers des anciens  tuteurs  de rinterprter rtroactivement le faisceau des droits concds aux anciens migrants et le faisceau des obligations auxquelles ils taient tenus.

Notre hypothse est que la nouvelle loi perptue lintervention rcurrente des lites politiques pour orienter la distribution des droits en faveur des fractions de la paysannerie ivoirienne les plus favorables leur projet hgmonique mais cette fois au profit des autochtones. Un indicateur et une explication du processus de recomposition de lՎconomie politique des transferts coutumiers peuvent tre trouvs dans la variation des proccupations contenues dans les moutures successives de la loi de 1998. Les observations qui suivent ne prtendent pas faire le tour de la question. Elles peuvent cependant contribuer replacer la question foncire, et en premier lieu la question des transferts coutumiers, dans les enjeux de la crise actuelle.

Les diffrentes moutures de la loi de 1998 : dun amnage-ment technique de la lgislation un outil de rgulation politique interne court terme

La loi a t labore aprs la mort dHouphout-Boigny, sous la prsidence de H. K. Bdi, qui tentait alors de conserver au PDCI son hgmonie malgr la scission de ses lments rformateurs et libraux (RDR, Rassemblement des Rpublicains de Allassane Ouattara). Le prsident Bdi se livre alors une rvision critique systmatique de la politique dHouphout-Boigny, en particulier dans le domaine foncier. Le mot dordre est clairement de dnoncer les effets de la consigne  la terre appartient celui qui la met en valeur  et de laccueil sans restriction des migrants, en insistant cependant sur les migrants non ivoiriens. En 1996, alors quest diffuse la thse de  livoirit , un premier projet de loi  portant rgime foncier rural  est prsent par le Ministre de lagriculture (MINAGRI). Toutefois, ce nest quen 1997, lors dune visite de conciliation du prsident Bdi dans lOuest, aprs un violent conflit entre autochtones gur et migrants baoul du centre du pays, quil annonce trs mdiatiquement la mise en chantier dune nouvelle lgislation foncire dont lobjectif est dՎviter lavenir ces conflits.

Les diffrentes moutures du projet de loi[28] donnent des indications au moins partielles sur lՎvolution des attitudes de la classe politique ivoirienne lՎgard de loutil lgislatif dans le domaine foncier. Le  Projet de loi portant rgime foncier rural  propos en 1996 par le MINAGRI sinscrit dans lorientation gnrale de la lgislation domaniale et  centraliste  existante pour ladapter techniquement aux conditionnalits des bailleurs de fonds (essentiellement la promotion de la dcentralisation, le principe dune taxe foncire et la facilitation de laccession la proprit prive). Le projet de 1997, linverse, tablit sur la coutume, et donc sur les valeurs de  lautochtonie , la lgitimit originelle des droits constats et certifis. Il exclut maintenant les non-Ivoiriens et les personnes morales du bnfice de la proprit (la doctrine de livoirit bat alors son plein)[29].

Prvue pour tre prsente la seconde session ordinaire de 1997, la loi ne peut tre examine lors de cette session, officiellement pour cause dordre du jour trop charg du Parlement. Il est probable que les consquences possibles de la loi sur les droits acquis par les migrants baoul dans lOuest forestier (dans le sens de leur affaiblissement au profit des dtenteurs locaux de droits coutumiers) a conduit le gouvernement approfondir la rflexion.

La procdure de prparation de la nouvelle loi sur le domaine rural est officiellement engage courant 1998, alors quՎclatent de nouveaux conflits entre autochtones de lOuest et migrants baoul. Les chefs traditionnels  sont convis par ladministration territoriale informer le Parlement en rpondant un questionnaire sur les rgles traditionnelles qui rgissent les terres et sur leur point de vue concernant le contenu de la nouvelle loi. videmment, les rponses des notables autochtones vont dans le sens de la reconnaissance des  coutumes .

Il est clair que la prparation de cette loi a donn lieu de multiples manuvres politiques lusage de lՎlectorat rural des diffrentes rgions du pays, mais probablement aussi entre les membres du gouvernement, selon quils taient originaires de rgions pourvoyeuses de migrants (notamment baoul) ou de rgions dimmigration (notamment du Centre-Ouest, de lOuest et du Sud-Ouest). Au cours de sa discussion parlementaire, la loi suscite de vives polmiques dans la presse partisane. La polmique prend rapidement une tournure ethnique. Elle est prsente, selon les intrts politiques des diffrents partis et leur assise rgionale, comme une reconnaissance officielle des droits des  propritaires terriens  coutumiers et des chefs traditionnels, ou comme les dpossdant au contraire de leurs droits au profit de lՃtat. Elle est aussi prsente alternativement comme une loi protgeant les droits de tous les Ivoiriens ou, linverse, comme une  loi inspire de la coutume akan [30], ou encore comme une loi protgeant les intrts des  barons du rgime .

Le vote de la loi intervient finalement en dcembre 1998. Par rapport au projet de 1997, les principales inflexions de la loi dfinitivement vote sont les suivantes :

1)    La clause de nationalit est renforce par plusieurs mentions ajoutes larticle 1 ; les hritiers de droits de proprit acquis antrieurement la loi par des non Ivoiriens doivent  cder  (et non plus  vendre ) les terres ou faire retour lՃtat.

- Obligation est faite aux titulaires de certificats fonciers dimmatriculer dans un dlai de trois ans pour obtenir un titre individuel de proprit.

Il vaut dՐtre not que les amnagements dfinitifs de la loi se situent dans deux registres trs diffrents qui cohabitent nanmoins sans difficult : le registre nationaliste et celui de laspiration la  proprit moderne . La dernire disposition semble maner de la volont de lensemble des dputs de lՎpoque (majorit et opposition confondues), et pas seulement des consignes de la Banque Mondiale en faveur de la privatisation des droits fonciers. Elle semble reflter une aspiration la  proprit moderne  (ou la modernit par la proprit) en cohrence avec le profil sociologique dominant des dputs ivoiriens et avec la diversification des activits conomiques de la petite bourgeoisie ivoirienne qui a survcu aux diffrentes phases dajustement structurel.

En dpit des affrontements politiciens qui ont accompagn sa prparation et ses amnagements successifs, la loi sur le Domaine foncier rural, telle quelle a t vote le 23 dcembre 1998 lunanimit des dputs, moins une abstention, apparat par consquent consensuelle. Dailleurs, aprs le vote de la loi sous la prsidence de H. Konan Bdi, le FPI (Front Populaire Ivoirien, parti de lactuel prsident L. Gbagbo, alors dans lopposition) a fortement revendiqu linitiative et le contenu de la loi.

Nous proposons lhypothse que le consensus sur la reprise dinitiative juridique qui a abouti la loi de 1998 tait surtout motiv par lՎpuisement du mode politique de rgulation des transferts entre autochtones et trangers et par les risques croissants de conflit majeur dans les rgions de colonisation, anciennes et plus rcentes, de lOuest forestier. Mais, linstar du dbat politique qui a suivi le coup dՃtat du gnral Gue de dcembre 1999 (Losch 2000, Losch et al. 2003), la solution lgislative propose, alliant laffirmation nationaliste non expurge des drives ethniques et laspiration la proprit  moderne , rpondait difficilement la ncessit de trouver un nouveau compromis susceptible de rpondre lՎpuisement du  compromis houphoutien .

Alors que la situation exigeait que la nouvelle loi rponde une fonction darbitrage politique concernant les conflits dappropriation entre autochtones et migrants, elle a t dtourne vers une logique de rgulation politique interne court terme. Il semble que lexclusion des non-Ivoiriens de la proprit soit apparue, aux yeux des dirigeants, comme un exutoire commode des sentiments xnophobes et ethno-rgionalistes croissants, faisant consensus au sein des partis[31]. Il semble aussi que, pour le gouvernement PDCI du prsident Bdi, dont une fraction importante de la clientle politique est constitue par les migrants baoul et akan originaires de lEst implants dans lOuest forestier, lexclusion des non-Ivoiriens de la proprit permettrait de mnager les droits acquis, de leur ct, par les  allochtones  de nationalit ivoirienne[32] dans lOuest.

Le combat politique, pouss son extrme sur des bases ethno-rgionalistes, a ainsi contribu introduire dans la perception de la loi par les diffrents groupes dacteurs une dimension politique explicite. Lannonce trs mdiatise du vote de la loi a notamment provoqu des effets danticipation de la part des politiciens locaux, en particulier des cadres locaux du FPI dans lOuest et le Sud-Ouest, qui diffusaient des slogans tels que :  la terre nappartient plus celui qui la met en valeur mais son propritaire coutumier  (cest--dire autochtone). Cest en rfrence la nouvelle loi que de jeunes autochtones de la rgion de Tabou, pousss par des politiciens locaux, ont dclench les vnements de 1999 qui ont conduit lexpulsion de plusieurs milliers de Burkinabs. On peut dceler dans les troubles actuels dans les rgions de lextrme Ouest la revendication des autochtones, en particulier des  jeunes patriotes , de rcuprer les plantations anciennement cdes par les ans des Burkinabs et des Dioula originaires du Nord, par ailleurs systmatiquement souponns dՐtre les complices de la rbellion  nordiste . Les planteurs baoul sont galement inquits, bien que dans une moindre mesure[33].

Il est probable que, mme dans un contexte post-conflit, la mise en uvre de la loi, actuellement limite des oprations localises de dlimitation de terroirs villageois[34], sera en mesure de se dpartir de cette dimension ethno-politique inhrente.

Conclusions

Depuis la priode coloniale, les dbats sur le systme juridique foncier en Cte dIvoire (et plus largement dans les pays africains de tradition coloniale franaise) ont surtout port sur les drives du  centralisme  juridique et ses consquences : la non-reconnaissance des droits coutumiers  en gnral  et linscurit des droits des paysans face lՃtat. Ces dbats ont laiss dans lombre la question spcifique des transferts de droits, au sein des droits coutumiers, entre autochtones et non-autochtones, alors mme quen affaiblissant les droits coutumiers, le rgime de limmatriculation affaiblissait dabord les droits drivs du principe de premire occupation.

Or, dans le contexte de lhistoire agraire ivoirienne, la forte disponibilit de terre forestire propice aux cultures dexportation dans lOuest du pays et la rserve de populations paysannes, originaires dautres rgions du pays ou de pays voisins, disposes sՎtablir sur ces terres ont constitu un enjeu bien plus significatif que laccaparement des terres par lՎlite au pouvoir. Cette question a t assez rapidement rgle depuis lՎpoque coloniale par le rgime juridique ad hoc de limmatriculation, qui a certes permis un accaparement foncier au profit de lՎlite au pouvoir, mais qui est toutefois rest limit[35]. Pour les lites au pouvoir, lenjeu principal tait plutt le contrle de la petite et moyenne exploitation paysanne qui assurait la base de lagriculture de plantation destine lexportation et fournissait une part importante des recettes fiscales de lՃtat et donc des capacits redistributives du systme clientliste. Or, une bonne moiti de cette production provenait dexploitants migrants dont les droits fonciers taient issus de transferts avec des autochtones.

Cela explique que, depuis la priode coloniale, les interventions de lՃtat dans le domaine foncier, et plus largement agricoles, ont t faonnes de manire dterminante par les choix des lites politiques en matire de contrle et dorientation des transferts de droits entre autochtones et  trangers . Hormis la brve parenthse des dcrets de 1955-56, ces choix ont favoris les migrants, dont la dpendance vis--vis de lՃtat, pour protger leurs droits issus darrangements coutumiers avec les autochtones, en faisait une clientle captive politiquement soumise.

Lexamen de la loi de 1998 sur le domaine foncier rural confirme la pertinence de cette interprtation sous langle de lՎconomie politique des interventions de lՃtat sur les transferts coutumiers entre autochtones et migrants[36]. linstar de la production juridique depuis la priode coloniale, la loi perptue lintervention rcurrente des lites politiques pour orienter la distribution des droits en faveur des fractions de la paysannerie ivoirienne les plus favorables leur projet hgmonique. La loi de 1998 ne droge donc pas la tradition. Elle va mme plus loin, en institutionnalisant la discrimination entre  droits coutumiers conformes aux traditions  et  droits coutumiers cds des tiers . Mais cette fois, le choix sest fait, peu avant que nՎclatent les troubles qui ont conduit au conflit actuel, au profit du renforcement des droits dautochtonie.

quoi tient ce revirement dans lՎconomie politique des transferts fonciers au sein de la paysannerie ivoirienne ? La loi de 1998 traduit une recomposition de la gopolitique interrgionale ivoirienne qui, depuis lՎpoque coloniale, sest reproduite sur la base de la mise en valeur des rserves foncires de lOuest par des migrants ivoiriens et non ivoiriens. Les nouvelles dispositions lgales traduisent certainement pour une part une volont dlibre de la part des lites politiques de procder une redistribution des cartes, afin de limiter les risques dembrasement des campagnes de lOuest ivoirien. De ce point de vue, au moment de son vote, la loi de 1998 reprend lesprit et mme des dispositions des dcrets coloniaux de 1955-56 qui rpondaient galement un objectif dapaisement des relations entre autochtones et migrants. La loi de 1998 ninnove donc pas autant que ses promoteurs laffirment. Ces deux configurations historiques, semblables du point de vue de lorientation juridique, ont aussi en commun de correspondre deux priodes de profondes recompositions conomique, sociale et politique. Ce sont des priodes caractrises par de fortes tensions, tant sur le plan foncier (entre autochtones et trangers) que sur le plan politique (entre mouvements politiques ayant des bases rgionales diffrentes, caractrises par la  production  de migrants, ou au contraire par la colonisation foncire par des migrants).

Mais la loi relve aussi dune configuration beaucoup plus floue, dans laquelle loutil juridique sest trouv tiraill au gr des recompositions politiques tourmentes conscutives la dcomposition de lՃtat-PDCI au cours des annes 1990. De ce point de vue, le conflit actuel ne peut que contribuer renforcer la politisation de la question foncire et amoindrir les chances de la loi doffrir, dans le contexte post-conflit, un cadre pacifi de rengociation des droits fonciers. La loi continue de cristalliser lenjeu historique qua t la rgulation de la frontire agricole de lOuest, autour de laquelle sest structure lhistoire conomique, politique et identitaire de la socit et de lՃtat ivoiriens. Ce nest pas un hasard si la nouvelle loi a t trs bien accueillie dans lOuest forestier, et si elle y a aussi provoqu le plus de conflits par son seul effet dannonce.

Par consquent, la lgislation foncire de 1998 ne doit pas seulement tre analyse comme une tentative de rpondre lobjectif de scuriser les droits fonciers, ce quelle nest quen partie. La mise en perspective historique de la loi et les rebondissements dans le processus de son laboration montrent que le contenu et les rfrentiels de la loi cristallisent aussi toute une trajectoire politique concernant lancrage local de lՃtat ivoirien et la question de son contrle des transferts de droits dans un cadre coutumier, en particulier la relation de  tutorat  sur laquelle se sont concentrs de multiples registres de gouvernance socio-foncire. Cest prcisment la cristallisation de la dimension politique des interventions de lՃtat propos de ces transferts qui donne un sens la rsurgence brutale de lautochtonie comme idologie politique. De ce point de vue, la nouvelle loi contribue ouvrir la bote de Pandore de lhistoire agraire du pays, sans que la configuration de la comptition politique permette dentrevoir des compromis politiques clairs sur la question. En outre, deux lments accroissent les difficults pour y parvenir : le parasitage du dbat par le conflit impos par des Forces nouvelles[37] sans relle base sociale, et la crise de lՎconomie urbaine qui fait refluer une fraction notable de jeunes gens vers leurs rgions rurales dorigine, accroissant ainsi les tensions propos de laccs la terre au sein des familles autochtones et entre autochtones et trangers.

Dun point de vue thorique, lanalyse montre que la scurisation foncire des droits dpend moins de la dimension technique du dispositif juridique que de la dimension politique inhrente lintervention publique[38]. Cela vaut particulirement pour la scurisation des droits issus de transferts coutumiers, qui ne peuvent manquer de susciter le sentiment dune dpossession foncire de la part des dtenteurs de droits qui se rclament dune lgitimit  conforme la tradition . Pour cette raison, ce nest pas laction par la voie lgale qui a t la plus efficace pour traduire la politique de redistribution des droits poursuivie par les lites politiques pour avantager lune ou lautre des fractions  autochtone  ou  trangres  de la paysannerie. Cest plutt lintervention par les voies  informelles  de la  pratique administrative coutumire  qui a permis aux lites politiques dinfluencer la redistribution des droits au sein du domaine coutumier. Laction politique qui se dveloppe actuellement en parallle la diffusion des informations sur la nouvelle loi de 1998 reproduit, selon une option politique inverse, le processus antrieur de traduction des consignes des lites au pouvoir par lintermdiaire de courtiers politiques locaux, lՎpoque de lՃtat-PDCI, aujourdhui du pouvoir FPI. Dans les deux cas, les informations sur le cadre lgal existant sont largement manipules.

On est tent de se demander si, dans ces conditions, la question la plus urgente nest pas : Que faire de la loi de 1998 ?

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[1] Pour une analyse dtaille de la loi, voir : Chauveau 2002a, 2002b, Rochegude 2001, INADES 2003 et en particulier la contribution de P. C. Kobo  Une lecture critique dune loi ambigu  : 21-43. Louvrage reprend lensemble des textes de la loi, des dcrets et arrts.

[2] Pass ce dlai, la terre serait immatricule au nom de lՃtat et lexploitant en deviendrait locataire.

[3] Cet aspect intracommunautaire et intrafamilial des implications de la loi nest pas discut ici. Pour une analyse des effets possibles de distorsion et de discrimination de la loi, notamment par la seule prise en compte des droits dadministration et dappropriation, voir Chauveau 2002a et b., Bobo 2005.

[4] Nous utiliserons le terme dՎtranger dans son sens local, cest--dire de non originaire par rapport une communaut donne. Dans ce sens, le terme ne distingue pas selon la nationalit et nest pas pjoratif, dans les conditions normales.

[5] Proprit des arbres et proprit de la terre peuvent tre disjointes.

[6] La loi ne concerne pas la proprit immobilire urbaine.

[7] Il est utile de rappeler que, dans les lgislations foncires en Afrique et dans le monde, cette clause de citoyennet dans laccs la proprit nest pas propre la lgislation ivoirienne. La polmique sur son caractre xnophobe est ne des dbats parallles sur  livoirit , incontestablement xnophobe, doctrine lance par le prsident Bdi partir de1993, puis relaye par le FPI, parti de lactuel prsident Gbagbo.

[8] Cf. par exemple Bouju 2004.

[9] notre connaissance, cest la premire fois que la distinction entre  droits coutumiers conformes aux traditions  et  droits coutumiers cds des tiers  apparat dans un texte de loi consacr au traitement juridique des droits coutumiers.

[10] Nous distinguons la notion de  transfert  (en  faveur de personnes ou de groupes extrieurs aux communauts et aux familles locales) de la notion de  transmission  au sein des communauts et des familles. Les transferts peuvent tre marchands ou non marchands.

[11] Au sens juridique, il sagit des  sujets  qui relvent explicitement du statut coutumier durant la colonisation ; par la suite, au sens socio-politique, il sagit de lusage mtaphorique du terme  sujets  pour dsigner les ruraux, considrs comme  tribaliss , par contraste avec les  citoyens  urbaniss (Mamdani 1996).

[12] Linterprtation repose sur les rsultats denqutes sur un terrain de rfrence qui se situe dans la rgion dOum, dans le Centre-Ouest (sjour en Cte dIvoire de 1971 1977 ; missions rgulires de 1992 2002), et sur une abondante littrature, ancienne et rcente, concernant les migrations rurales et les rapports entre autochtones et trangers. Entre autres : Kbben 1956, Raulin 1957, Rougerie 1957, Dupire 1960,  Lesourd 1982, Hecht 1985, Ruf 1988, Lewis 1991, Dozon 1985 et 1997, Schwartz 1993, Bonnecase 2001, Kon 2001, Colin 2005, Chauveau 1997, 2006a et b, Kon et al. 2005.

[13] Cette partie doit beaucoup lՎtude de Vincent Bonnecase (2001) et Ley (1972). Nous nenvisageons pas ici la question importante de lexploitation forestire. Cf. Verdeaux & Alpha 1999.

[14] La notion de  pratique administrative coutumire  de Ley anticipe sur celle de  pratique administrative , couramment utilise pour indiquer que ladministration et ses agents ne sont pas neutres dans le processus de mise en uvre du dispositif juridique officiel, notamment dans la manire dinformer les administrs des dispositions de la loi (Moore 1978, Griffiths 1992, Lund 1998).

[15] Sur la diffusion de lagriculture de plantation, cf. entre autres Chauveau et Dozon 1985 et 1987, Chauveau et Lonard 1996.

[16] Parti progressiste de Cte dIvoire, issu de lAssociation de dfense des intrts autoch-tones, fortement ancr en pays agni ; Section ivoirienne du Mouvement Socialiste Africain, puis Bloc burnen, issus des anciennes Mutuelle bt et Union des Originaires des six Cercles de lOuest de Cte dIvoire. Beaucoup de ces partis ont t manipuls par les autorits coloniales durant les priodes de rpression contre le RDA. Cf. Chauveau et Dozon 1985 et 1987, Loucou 1992.

[17] Pour un exemple dans le Centre-Ouest ivoirien, voir Chauveau 2005.

[18] Dautant que les autorits coutumires et les lites politiques du Sud-Est taient ouvertement rfractaires la libralisation de laccs la terre hors du cadre coutumier. Cette rgion, berceau de lagriculture de plantation ds les annes 1920, commenait ressentir une forte pression foncire, ce qui incitait les lites tant coutumires que  modernes  des socits akan, beaucoup plus hirarchises que les socits de lOuest, instituer un contrle des migrants beaucoup plus organis quՈ lOuest. En outre, la rgion de lEst tait dj trouble par le conflit de souverainet entre le royaume anyi du Sanwi et lՃtat ivoirien (crise de 1958), ce qui rendait dangereuse une trop forte ingrence de lՃtat ivoirien dans les questions foncires.

[19] Sur le contenu et le destin de la loi de 1962, voir Ley 1972.

[20] Cf. art.9 Dcret n 71-74 du 16 fvrier 1971, relatif aux procdures domaniales et foncires.

[21] Sur les dimensions clientliste et ethnique du systme politique houphoutien, voir Chauveau et Dozon 1987, Crook 1989, Loucou 1992, Losch 1999, Chauveau 2000, Dozon 1997 et 2000, Losch 2000, Akinds 2000 et 2004, Bouquet 2005.

[22] Nous utilisons par commodit le terme de  tutorat , forg partir du terme franais de  tuteur  qui est souvent utilis localement pour dsigner le dtenteur de droits coutumiers qui a concd des droits un tranger la communaut. Cette partie est essentiellement base sur Chauveau 2005, 2006a et 2006b.

[23] Sans que les autorits puissent sopposer aux  cadeaux de reconnaissance  des trangers leurs tuteurs.

[24] Voir, entre autres : Lna 1979, Ruf 1988, Balac 2001, Chauveau 2006a et b.

[25] Sur les retours forcs de citadins dans les campagnes, notamment dans lOuest forestier : Beauchemin 2000, Chauveau 2005.

[26] Ces migrants, surtout les Burkinabs, taient dautant plus facilement pris comme boucs missaires quils avaient mieux rsist limpact de la crise de la filire cacao.

[27] Nous ne pouvons pas nous tendre ici sur lexprience pilote de Plan Foncier Rural (PFR), engage partir de 1989, donc antrieurement la loi, et interrompu de fait en 2001. Conu au dpart comme un instrument mis au service de lՃtat pour recenser et mettre en valeur les terres vacantes (notamment pour installer de jeunes diplms chmeurs), il servit ensuite de projet pilote pour identifier tous les droits existants et, enfin, de terrain dexprimentation dans la perspective de la mise en uvre de la loi de 1998 pour recenser et clarifier les droits coutumiers. Sur le PFR : Bosc et al. 1996, Chauveau et al. 1998, Mathieu 2002, Chauveau et Kon 2004.

[28] Nous faisons reposer notre analyse sur des projets de 1996, 1997 et 1998, sans pouvoir affirmer lexhaustivit de notre documentation.

[29] cette mme poque, le PFR montre que lintervention est mise profit par les pouvoirs villageois et lignagers locaux pour renforcer leur position politique et raffirmer, rcuprer ou crer des matrises foncires vis--vis des migrants. Dans les rgions du Sud-Ouest forestier, o les tensions foncires entre autochtones et  trangers  taient les plus fortes et les plus politises, cest--dire l o les effets bnfiques de la clarification des droits taient les plus attendus, le PFR a contribu involontairement ractiver les conflits anciens et en provoquer de nouveaux (Chauveau et Kon 2004). 

[30] Le groupe akan comprend les ethnies de lEst et du Centre, en particulier les Baoul qui fournissent la majorit des migrants dans lOuest forestier et dont les prsidents Houphout-Boigny et H. K. Bdi sont originaires.

[31] Le RDR, souvent prsent comme le parti des  gens du Nord , sous-entendu :  des originaires des pays sahliens voisins aussi , na pas failli ce consensus.

[32] La pratique administrative ivoirienne distingue les  autochtones , les  allochtones  de nationalit ivoirienne et les  allognes  ne possdant pas la nationalit ivoirienne.

[33] Ces effets pouvaient tre largement anticips par la prise en compte de ce qui se passait dans les zones du Sud-Ouest o intervenait le Plan Foncier Rural.

[34] Sur les oprations de  dlimitation des terroirs villageois  qui occupent actuellement lessentiel des activits associes la nouvelle lgislation, voir Zalo 2006.

[35] Contrairement aux cas de lAfrique australe et de lEst, o une minorit sest accapar une importante fraction du patrimoine foncier national en utilisant une lgislation ad hoc. Les raisons de ce faible accaparement foncier par les lites ne peuvent tre discutes ici. Limitons-nous signaler le fait que, depuis la priode coloniale, le capitalisme agraire a d subir la concurrence du secteur de lՎconomie familiale marchande, plus comptitive, et que les opportunits pour les lites dinvestir dans lagriculture taient beaucoup moins profitables que les secteurs du commerce et des services.

[36]  Pour une analyse analogue sur le cas de la Gold Coast (actuel Ghana) jusquՈ lIndpendance, voir Firmin-Sellers 1996.

[37] Le mouvement rebelle qui contrle militairement le Nord du pays.

[38] Sur cette question, propos de la comparaison des cas ghanens et ivoiriens, voir Crook 2001. Sur la symbiose des droits de proprit et du systme dautorit, voir Lund 2002.