Le principe de précaution en droit de l’environnement :

règle juridique obligatoire ou simple principe politique destiné à…

Portée et conséquences dans les ordres juridiques international et national.

Par Dr SITACK YOMBATINA Béni,

Professeur de Droit de l’environnement à l’Université de N’Djaména,

Directeur des Etudes et des Stages de l’ENAM/Tchad.

Le terme « principe » est polysémique dans le vocabulaire juridique. On l’emploie indifféremment pour désigner un constat d’évidence, la conclusion d’une analyse, une norme non juridique ou une règle juridique obligatoire. Pour preuve, la Déclaration de Dublin de janvier 1992 sur l’eau[1] énonce quatre « principes » de nature et de portée très différentes. La Déclaration de Rio de Juin 1992 en compte 27 conçus de façon similaire. Ces deux déclarations ont une prétention juridique et pourtant leurs énoncés ne sont pas tous libellés en termes normatifs : certains sont de simples constats (d’évidence ou d’observation) alors que d’autres ont un caractère normatif qui se manifeste à travers l’utilisation récurrente du verbe « devoir », verbe impératif ou prescriptif.

Quoiqu’il en soit, la notion de principe nécessite en droit, une clarification.

En droit, le concept de « principe » revêt deux significations[2] :

1. soit une règle ou une norme générale de caractère non juridique d’où peuvent être déduites des normes juridiques. Exemple : le principe de souveraineté de l’Etat ou le principe de coopération ;
2. soit une règle juridique établie par un texte en termes assez généraux, destinée à inspirer diverses applications et s’imposant avec une autorité supérieure. La notion de principe renvoie dans ce cas au « principe positif du droit », c’est-à-dire à une norme explicitement formulée dans un texte de droit positif, à savoir, soit une disposition légale, soit à une norme construite à partir des éléments contenus dans ces dispositions. On parlera alors de principes généraux du droit (PGD).

Ainsi définis, les principes sont une définition et une cristallisation normatives des valeurs fondamentales de la société. Ils indiquent les objectifs fondamentaux ou la doctrine de l’Etat et de la société en une matière donnée. Ce sont finalement des normes programmatoires dont le législateur ou le juge auront la charge de préciser le contenu[3].

Au plan international, les principes se retrouvent à la fois énoncés par les textes déclaratoires ou par les préambules de certaines conventions ainsi qu’au niveau de la Cour Internationale de Justice (C.I.J.) Exemple : La Conférence de Stockholm en juin 1972 sur l’environnement a approuvé une Déclaration constituée d’une proclamation en 7 points et de 26 principes.

Cette Déclaration exprime comme premier principe, l’idée que « l’Homme a un droit fondamental à la liberté, à l’égalité et à des conditions de vie satisfaisantes, dans un environnement dont la qualité lui permette de vivre dans la dignité et le bien-être ». Cette « conviction commune » a été détaillée sous la forme d’autres principes, parmi lesquels on peut particulièrement souligner :

§ l’Homme a le devoir solennel de protéger et d’améliorer l’environnement pour les générations présentes et futures (principe 1)

§ les ressources naturelles doivent être préservées par une planification ou une gestion prudente (principe 2) et leur conservation doit tenir une place importante dans la planification pour le développement économique (principe 4), ou encore

§ les rejets de matières toxiques ou d’autres matières, et les dégagements de chaleur en quantités ou sous des concentrations telles que l’environnement ne puisse plus en neutraliser les effets doivent être interrompus de façon à éviter que les écosystèmes ne subissent des dommages graves ou irréversibles (principe 6).

Mais quelle que soit sa valeur juridique, un principe doit avoir, nécessairement, un caractère normatif[4].

En droit de l’environnement, puisque c’est de cela qu’il s’agit, l’étude des principes exige que soient triés dans l’amas actuel des énoncés à prétention principielle, ceux qui constituent réellement des principes au sens où l’entend la science du droit.

Il convient de dégager, en effet, quelques principes fondamentaux de portée générale autour desquels peuvent s’agréger des sous-principes. Certains de ces principes sont relativement anciens, et font désormais partie du droit coutumier quand ils ne sont pas consacrés conventionnellement. Il s’agit principalement du principe de précaution, du principe pollueur-payeur, du principe de l’information des citoyens ou du public etc.

Pour mieux appréhender l’éventail des principes et leur portée juridique en droit de l’environnement, nous avons décidé d’en retenir tout simplement, dans cet article, le « principe de précaution » et ce, pour trois raisons essentielles.

La première est essentiellement d’ordre pratique. C’est dans le cadre de différents problèmes récents relatifs à des risques mal connus et d’un retentissement important, que l’on a vu évoquer de façon croissante le « principe de précaution ». Les histoires de « vache folle » ou de l’encéphalite spongiforme bovine (ESB) en Grande Bretagne, du sang contaminé en France, de la diffusion des organismes génétiquement modifiés (OGM) aux Etats-Unis, de la « crise à la dioxine » (Contamination de la chaîne alimentaire) en Belgique etc., en offrent de difficiles exemples. Les conséquences des risques sont ici graves, en même temps qu’il existe une incertitude à leur sujet. L’idée de ces formulations est que dans ces circonstances, l’incertitude ne doit pas conduire à ne pas prendre de mesures de diminution des risques[5].

La deuxième est d’ordre politique et scientifique. Le « principe de précaution » modifie les rapports entre décision politique et fondement scientifique de cette décision. Nombre de décisions politiques du passé et du présent n’ont pas été fondées sur des certitudes scientifiques. Quels changements introduit dès lors le « principe de précaution » sous ce rapport ? Un fondement scientifique est –il suffisant pour déterminer une décision politique ?

La troisième enfin est d’ordre juridique. On retrouve aujourd’hui de nombreux textes à caractère contraignant ou non relatifs au « principe de précaution » qu’il importe de bien cerner car ils fournissent des références – où chaque mot compte dans le traitement de ces problématiques selon des régulations politiques et juridiques. Le « principe de précaution » utilisé d’abord de manière limitée dans des législations spécifiques (lois sur l’air, sur l’eau), va changer de statut au milieu des années 1980. Il devient un des grands principes directeurs des politiques d’environnement. S’agit-il d’une règle de droit à part entière ? Ou d’un « principe politique » destiné à guider l’action législative et réglementaire ? Est-il suffisamment précis et cohérent pour que l’on puisse en déduire des conséquences juridiques ?

C’est à ces trois hypothèses que l’on tentera de répondre même si l’accent sera beaucoup plus mis sur l’approche juridique, objet de cette étude.

1. Le « principe de précaution » serait-il devenu le talisman dont la seule invocation devrait protéger les citoyens contre tous les risques ?

Pratiquement inconnu jusqu’au milieu des années 1990, le « principe de précaution » est devenu, avec l’affaire de la vache folle, une expression populaire[6]. On invoque l’application du principe de précaution dans les domaines les plus hétérogènes (climat, couche d’ozone, faune, flore, pêcheries, OGM, santé, alimentation, jusqu’aux conditions d’utilisation des armes sur les champs de bataille). Il est donc devenu une référence majeure de la gestion des risques dans le champ de l’environnement et de la sécurité alimentaire et sanitaire. Un spécialiste de la santé publique y voit à travers le « principe de précaution » une reprise de la démarche épidémiologique classique face au risque : confrontée à une maladie dont les causes ne sont pas élucidées, la prévention s’organise, sans attendre des certitudes, à partir de l’analyse des facteurs de risques, qui ne sont pas des causes[7].

Ainsi, le principe apparu au début des années 1970[8], afin de mettre l’environnement au centre des politiques publiques, en vient à devenir synonyme de politique de sécurité. L’équation est la suivante : sécurité = précaution.

« Le principe de précaution » est une approche de gestion des risques qui s’exerce dans une situation d’incertitude scientifique, exprimant une exigence d’action face à un risque potentiellement grave sans attendre les résultats de la recherche scientifique[9].

La précaution se distingue de la protection contre les dangers. La différence réside dans l’identification du risque. Les pouvoirs publics ont évidemment à protéger contre les risques identifiables. Or, le contexte actuel dans lequel le « principe de précaution » tente de s’imposer est celui d’un basculement de l’imaginaire collectif et des pratiques sociales touchant à la science et à la technique vers une systématisation du doute et de la controverse. Si la foi dans les bienfaits de la science et du progrès technique n’a pas disparu, il reste qu’elle n’est plus constitutive du lien social. La sécurité apportée à certains membres de la société n’empêche pas une large exclusion économique et sociale de se développer.

La gestion des risques présuppose que le risque ait été préalablement évalué. Sur la base de cette évaluation, les différentes options de mesures à prendre sont considérées par les gestionnaires du risque, c’est-à-dire les décideurs. Les décideurs sont juridiquement et politiquement fondés à prendre des mesures de précaution sans attendre une confirmation scientifique du risque. Une approche de précaution doit prendre en compte, comme le fait déjà la gestion normale, les risques actuels mais aussi les risques pour les générations futures tels que les risques de déversement des produits chimiques, de mutations génétiques ou de perturbations endocriniennes liés aux bio- accumulations de substances toxiques ou radioactives.

Les institutions qui devaient apporter la sécurité ont, souvent failli et menacent de le faire davantage encore à l’avenir, tant elles semblent débordées par le mouvement heurté des innovations et des pratiques hors normes. En de nombreux cas, les défaillances observées ne s’expliquent pas par la force majeure, mais par des erreurs de jugement ou par un trouble dans la hiérarchie des critères de décision et des valeurs, ou encore par une compromission tolérée entre des intérêts de santé publique et des intérêts industriels. Des comptes commencent à être demandés, si bien qu’il a fallu que l’Etat en France révise d’urgence les règles d’engagement de la responsabilité pénale des agents publics pour des faits d’imprudence ou de négligence (cf. Loi du 13 mai 1996) afin de mieux protéger ceux qui le servent, sans d’ailleurs y parvenir[10].

Le gouvernement allemand a adopté, dès 1986, des Directives sur la précaution en matière d’environnement . Ces Directives ont été par la suite soumises au Bundestag. On pouvait lire dans le texte ce qui suit : « Par précaution, on désigne l’ensemble des mesures destinées soit à empêcher des menaces précises à l’environnement, soit, dans un objectif de prévention, à réduire et limiter les risques pour l’environnement, soit, en prévoyance de l’état futur de l’environnement, à protéger et à améliorer les conditions de vie naturelles, ces différents objectifs étant liés »[11].

La précaution désigne trois types d’actions hiérarchisées selon une perspective temporelle qui vont du court terme de la prévention contre les risques imminents au long terme de la gestion de ressources naturelles. La perspective de précaution intègre la prévention. Elle passe par trois impératifs : réduire les risques et éviter les émissions même quand on ne constate pas d’effets dans l’immédiat ; formuler des objectifs de qualité environnementale ; définir une approche écologique de la gestion de l’environnement.

On l’aura compris : l’attitude de précaution naît de la volonté de s’affranchir de la démarche assimilative pour lui substituer une démarche préventive voire anticipative[12]. La démarche de précaution, avec la dimension d’incertitude qui l’accompagne, impose d’anticiper, de prévenir, de prendre le devant, d’aller au-devant du risque, de la menace avant qu’elle ne se réalise. Cela change tout : non pas tant la volonté de réduire les risques que la manière d’y parvenir. La précaution décrit alors un comportement de prévoyance, de prévision vis-à-vis de l’avenir. On se laisse pas prendre au dépourvu, parce qu’on redoute que, alors, il sera trop tard. Le comportement d’assurance, du moins tel qu’on l’a valorisé au XIXe siècle, à travers la vertu de prévoyance, correspond aussi à une démarche de précaution, même s’il y a une nuance : dans le cas de l’assurance, on estime que le risque est indépendant de la volonté – c’est une des définitions de l’aléa -, qu’il faut donc le subir s’il doit arriver, alors que, dans l’attitude de précaution, on a conscience d’être les auteurs potentiels du dommage. L’assurance porte sur des risques exogènes, quand la démarche de précaution concerne des risques endogènes, c’est-à-dire dont nous savons que nous en sommes les auteurs, les causes, que nous en sommes à l’origine. Ainsi pourrait-on définir la précaution comme l’assurance des risques endogènes.

2. Une approche de « précaution » plus étendue constituerait- elle une réponse plus scientifiquement fondée sur la gestion du risque environnemental ?

Le « principe de précaution » est un sujet de plus en plus important dans les débats relatifs aux risques environnementaux. Ses conséquences pour l’élaboration des politiques soulèvent de nombreuses questions. Beaucoup craignent que « l’approche de précaution » soit trop ambiguë et trop peu opérationnelle pour servir de base à une réelle prise de décision, qu’elle s’oppose à la science, voire même qu’elle menace d’étouffer l’innovation technologique et la croissance économique. Nous examinerons ici quelques questions clefs, à la fois théoriques et pratiques, relatives à la relation entre « science » et « précaution » dans la gestion du risque environnemental.

Le risque environnemental, on le sait, n’est pas un concept monolithique. Dans les approches quantitatives les plus étroitement définies et réductrices, il est reconnu que le risque est fonction de deux variables : la probabilité et l’amplitude d’un impact donné.

Habituellement, la spécification des risques associés à une option individuelle nécessite la combinaison d’un ensemble de risques de types distincts, chacun correspondant à une forme particulière d’impact. Prenons l’exemple d’une question d’actualité, les aliments génétiquement modifiés. Il est clair que le débat régulateur en la matière embrasse un large éventail de problèmes disparates qui comprennent l’environnement, la santé humaine, l’agriculture, l’économie et les questions d’éthique[13].

Le problème qui se pose est la sélection des facteurs à inclure dans l’évaluation du risque. L’évaluation doit-elle tenir compte des problèmes sociaux, économiques, culturels et éthiques, au même titre que des facteurs environnementaux et de santé ? En ce qui concerne les facteurs physiques définis plus étroitement, dans quelle mesure l’évaluation doit-elle chercher à tenir compte des effets additifs et indirects associés à des risques environnementaux particuliers ?

Pour répondre à ces questions, il convient de noter que toutes choses étant égales par ailleurs, l’évaluation sociale des risques environnementaux doit être aussi complète et exhaustive que possible. La prise de décision régulatrice en matière de risques environnementaux devrait, idéalement, reposer sur l’analyse de l’ensemble des problèmes considérés comme pertinents et de tous les aspects des cycles de vie et des chaînes de production associés aux diverses technologies. L’évaluation devrait tenir compte de tous les effets additifs et indirects, qui sont significatifs au même titre que les relations causales plus simples.

Un autre problème qui se pose le plus souvent porte sur la manière de construire et de hiérarchiser les différents aspects du risque environnemental qui sont compris dans l’évaluation. Par exemple, dans quelle mesure les analyses doivent-elles reposer sur des données empiriques passées et bien documentées, à des pratiques périmées ou à des circonstances non pertinentes ? Comment des aspects individuels et non quantifiables du risque peuvent-ils être pris en considération ?

Même lorsqu’ils sont quantifiables, se pose la question de la hiérarchisation des facteurs agrégeant certains effets tels que la toxicité, le caractère cancérigène, la nature allergène, la sécurité et l’hygiène au travail, la biodiversité ou l’intégrité écologique. Quels doivent être les poids relatifs des impacts sur les différents groupes notamment les travailleurs, les femmes enceintes ou allaitantes, les enfants, les générations futures, ou même sur les animaux et les plantes ? Quels sont les poids relatifs des impacts de pollution de l’air et de bien d’autres substances sur les populations vivant actuellement dans la région productrice du pétrole au Tchad ?

Quelque soit le danger intrinsèque d’une substance, ce qui importe en réalité du point de vue de l’évaluation de son impact potentiel, c’est de savoir si le niveau d’exposition à cette substance pour une cible potentielle (homme, faune, flore, écosystème) est susceptible d’atteindre ou de dépasser le seuil maximal déterminé comme étant celui sans effet indésirable.

Dans la plupart des cas, du fait des incertitudes expérimentales, de la variabilité de sensibilité entre individus ou espèces et, le plus souvent, de l’absence de données relatives à ces cas réels, cette évaluation ne peut s’exprimer que comme une probabilité assortie d’un degré d’incertitude. C’est pour cela que l’on parle d’évaluation d’un risque (risk assessment) et que, compte tenu de cette dimension statistique, il est peu réaliste d’évoquer un « risque nul ». Un risque est défini comme la probabilité d’un effet calculé sur la base du rapport entre le niveau d’exposition à une substance (la combinaison de la dose et de la durée) et le niveau-seuil au-delà duquel ses propriétés dangereuses seraient susceptibles de se manifester. Le risque dépend donc du niveau d’exposition probable ou avérée à une substance. Même pour une substance identifiée comme intrinsèquement très dangereuse (toxine botulique, dioxine, oxyde de carbone…), il n’ y a risque que si ce rapport est suffisamment élevé.

Enfin, les critères retenus dans la sélection du niveau de risque acceptable et donc présentant une sécurité jugée suffisante varieront selon les situations. Ce sont là des jugements de valeur et la responsabilité de définir ce qui est acceptable ne peut être assumée par les seuls experts scientifiques ou les pouvoirs publics : il faut associer - me semble t-il – la société civile. La définition du caractère acceptable doit tenir compte du caractère plus ou moins irremplaçable de l’activité liée à l’exposition de la substance : est-ce les hydrocarbures, un aliment, un médicament vital ? A t-il des qualités techniques, énergétiques, économiques, pratiques (dans le cas des sachets plastiques communément appelé « Leydas » au Tchad ou OGM par exemple) particulières ? Il doit aussi prendre en compte la sensibilité particulière de la cible potentielle : enfant, femme, handicapé, utilisateur averti ou non, etc.

Ici comme ailleurs, la précaution doit être de mise. Elle doit alors intégrer d’autres critères pour établir un niveau de sécurité requis et acceptable pour la population exposée.

3. Le « principe de précaution » est-il susceptible d’acquérir une valeur normative autonome dans les ordres juridiques international et national ?

Le concept du « principe de précaution » a été considérablement développé et juridiquement établi dans le domaine de la protection de l’environnement. De nombreuses conventions internationales ont instauré ce principe comme base des actions de prévention.

La Déclaration de Rio en 1992 a adopté le principe 15 : « pour protéger l’environnement, des mesures de précaution doivent être largement appliquées par les Etats selon leurs capacités. En cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l’absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l’adoption de mesures effectives[14] visant à prévenir la dégradation de l’environnement » et la Convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique (Rio, 1992) prévoit à son article 3 des dispositions analogues.

Le Traité d’Amsterdam a modifié l’article 130 R (2) du Traité sur l’Union européenne comme suit : « La politique de la Communauté dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de la communauté. Elle est fondée sur les principes de précaution et d’action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement et sur le principe du pollueur-payeur… »

Dans le domaine de la protection des consommateurs et de leur santé, l’article 100a paragraphe 3 du Traité à été modifié comme suit :

« La commission, dans ses propositions prévues au paragraphe 1^er en matière de santé, de sécurité, de protection de l’environnement et de protection des consommateurs, prend pour base un niveau de protection élevé en tenant compte notamment de toute nouvelle évolution basée sur des faits scientifiques ».

En outre, la communication de la Commission du 30 avril 1997 sur la santé des consommateurs et la sécurité des aliments (COM 97 183 final) a établi que : « La Commission sera guidée dans son analyse de risque par le principe de précaution dans les cas où les bases scientifiques sont insuffisantes ou lorsqu’il existe quelques incertitudes ».

Solidaire de la philosophie du « développement durable », le « principe de précaution » va, sous une forme ou une autre, être repris, ou intégré, dans toute une série de Conventions portant sur la gestion des ressources naturelles (biodiversité, pêche, forêts), la protection de l’environnement, soit sous une forme régionale (Méditerranée, Atlantique du Nord-Est, Mer Baltique etc.) soit par problèmes (déchets, couche d’ozone, etc.).

La Convention sur la diversité biologique (Rio 1992) précise, dans son préambule : « Notant qu’il importe au plus haut point d’anticiper et de prévenir à la source les causes de la réduction ou de la perte sensible de la diversité biologique et de s’y attaquer, notant également que, lorsqu’il existe une menace de réduction sensible ou de perte de la diversité biologique, l’absence de certitudes scientifiques totales ne doit pas être invoquée comme raison pour différer les mesures qui permettraient d’en éviter le danger ou d’en atténuer les effets… »

Dans le cadre de cette Convention, le Protocole de Carthagène sur la prévention des risques biotechnologiques (Montréal, 29 janvier 2000) précise : « L’absence de certitude scientifique due à l’insuffisance des informations et connaissances scientifiques pertinentes concernant l’étendue des effets défavorables potentiels d’un organisme vivant modifié sur la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique dans la Partie importatrice, compte tenu également des risques pour la santé humaine, n’empêche pas cette partie de prendre comme il convient une décision concernant l’importation de cet organisme vivant (…) pour éviter ou réduire au minimum ces effets défavorables potentiels ». C’est faire jouer ici le « principe de précaution » comme clause de sauvegarde en matière de santé publique.

L’Accord aux fins de l’application des dispositions de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 relative à la conservation et à la gestion des stocks de poissons dont les déplacements s’effectuent tant à l’intérieur qu’au-delà des zones économiques exclusives et des stocks de poissons grands prévoit que « Les Etats appliquent largement l’approche de prudence à la conservation, à la gestion et à l’exploitation des stocks de poissons chevauchants et des stocks de poissons grands migrateurs afin de protéger les ressources biologiques marines et de préserver le milieu marin et que les Etats font preuve d’une prudence d’autant plus grande que les données sont incertaines, peu fiables ou inadéquates ».

Aux termes de la Convention sur la protection du milieu marin de l’Atlantique du Nord-Est (Ospar, 1992), « Les Parties contractantes appliquent : le principe de précaution, selon lequel des mesures de prévention doivent être prises lorsqu’il y a des motifs raisonnables de s’inquiéter du fait que des substances ou de l’énergie introduites, directement ou indirectement, dans le milieu marin, puissent entraîner des risques pour la santé de l’homme, nuire aux ressources biologiques et aux écosystèmes marins, porter atteinte aux valeurs d’agrément ou entraver d’autres utilisations légitimes de la mer, même s’il n’ y a pas de preuves concluantes d’un lien causal entre les intrants et les effets supposés ».

La Convention sur l’interdiction d’importer des déchets dangereux et le contrôle de leurs mouvements transfrontières en Afrique (Bamako, 1991) stipule que « Chaque Partie s’efforce d’adopter et de mettre en œuvre, pour faire face au problème de la pollution, des mesures de précaution qui comportent, entre autres, l’interdiction d’évacuer dans l’environnement des substances qui pourraient présenter des risques pour la santé de l’homme et pour l’environnement, sans attendre d’avoir la preuve scientifique de ces risques ».

Que dire des « Leydas » qui empoisonnent la vie des N’Djaménois (es) en ce moment?

Le mot « déchet », apparu au XIVe siècle, vient du verbe « déchoir », qui traduit la diminution de valeur d’une matière, d’un objet, jusqu’au point où ils deviennent inutilisables en un lieu et en un temps donnés. De façon plus administrative, la Directive européenne 91/56/EEC définit un déchet comme « toute substance que le propriétaire abandonne, destine à l’abandon ou se trouve dans l’obligation de se débarrasser »[15].

Un déchet est également ce qui doit être éliminé parce qu’il présente un danger s’il est inflammable, explosif, corrosif, chimiquement très réactif, comme le sodium, ou encore radioactif. Un déchet peut également être dangereux du fait qu’il crée de la pollution dans notre biosphère.

Quant au Protocole relatif aux substances qui appauvrissent la couche d’ozone (Londres, 1990), il pose que les Parties sont « déterminées à protéger la couche d’ozone en prenant des mesures de précaution pour réglementer équitablement le volume mondial total des émissions de substances qui l’appauvrissent… »

Sur le plan Phytosanitaire, L’accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaire (accord SPS) est précis quant à la possibilité d’utiliser le « principe de précaution » bien que ce terme ne soit pas explicitement employé. L’article 5 (7) stipule que : « Dans le cas où les preuves scientifiques pertinentes seront insuffisantes, un membre pourra provisoirement adopter des mesures sanitaires ou phytosanitaires sur la base des renseignements pertinents disponibles, y compris ceux qui émanent des organisations internationales compétentes ainsi que ceux qui découlent des mesures sanitaires ou phytosanitaires appliquées par d’autres membres… »

Au regard de cet Accord SPS, les mesures adoptées à travers l’approche de précaution lorsque les données scientifiques sont insuffisantes n’ont qu’un caractère provisoire et impliquent qu’un effort soit déployé pour obtenir ou générer les données scientifiques nécessaires. La mesure prise dans ce contexte ne peut donc être maintenue que pendant un temps raisonnable dont la longueur n’est pas déterminée, et pour autant que des recherches scientifiques soient en cours[16].

Le « principe de précaution » est aussi évoqué à plusieurs reprises devant les juridictions internationales. C’est ainsi que la Nouvelle-Zelande a voulu l’opposer à la France, devant la C.I.J, lors de la reprise des essais nucléaires (1995), au motif que la France aurait dû procéder à une évaluation de l’impact sur l’environnement avant de les entreprendre, et démontrer qu’elles étaient sans risque. La Cour ne s’est pas prononcée sur la question. Saisie dans une affaire opposant la Hongrie à la Slovaquie à propos d’installations hydrauliques sur le Danube (projet Gabcikovo-Nagymaros), la Cour a écarté l’argumentation hongroise, considérant que le péril dont se plaignait la Hongrie était à la fois trop incertain et trop lointain.

Dans la jurisprudence de la Cour européenne de justice, l’arrêt sur la validité de la décision de la Commission interdisant l’exportation du bœuf du Royaume-Uni (aff. C-180/96) pour limiter le risque de transmission de la BSE est clair : « Prenant en considération la gravité du risque et l’objectif de la décision, l’interdiction globale d’exportation des bovins, de la viande bovine et des produits dérivés,  la Commission n’a pas agi de façon manifestement inappropriée en adoptant la décision, de façon temporaire et dans l’attente d’informations scientifiques plus détaillées»[17]. (paragraphes 97 et 110).

« Or, il doit être admis que, lorsque des incertitudes subsistent quant à l’existence ou à la portée des risques pour la santé des personnes, les institutions peuvent prendre des mesures sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées » (paragraphe 99).

Notons que dans le cadre des contentieux de légalité, tant les juridictions communautaires que les juridictions administratives nationales (notamment en France, en Belgique, en Allemagne) exercent un contrôle à la fois sur le bien-fondé de la décision (légalité interne) et sur le respect des procédures (légalité externe). Si le juge se livre à un contrôle plus étendu du respect des procédures, il restreint son contrôle du bien-fondé de la décision (légalité interne) dans la mesure où la législation laisse à l’administration une importante marge d’appréciation.

Ainsi, dans l’affaire de la vache folle, la Cour européenne de justice a fait référence au « principe de précaution » inscrit à l’article 174, § 2 du Traité pour corroborer la décision d’interdiction de la Commission, au motif que cette dernière pouvait prendre des mesures de protection de la santé publique sans devoir attendre que la réalité et la gravité des risques de propagation de la maladie de Creutzfeld-Jakob soient pleinement démontrées[18].

Dans la même veine, le Conseil d’Etat français a recouru à plusieurs reprises au « principe de précaution », tantôt pour valider des normes de protection de la santé[19], tantôt pour suspendre un arrêté autorisant la commercialisation du maïs transgénique[20].

En procédant de la sorte, les juridictions communautaires et nationales laissent aux administrations une marge d’appréciation importante lorsqu’elles adoptent des mesures de police administrative dans un contexte d’incertitude scientifique. On peut se demander à quand l’application du principe de précaution au Tchad ? et plus précisément devant les juridictions nationales ?

Devant les juridictions de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC), le « principe de précaution » semble promis à un bel avenir : il s’agit d’arbitrer le conflit entre le principe de la liberté des échanges et les mesures de sauvegarde qu’un Etat peut être amené à prendre pour protéger la santé de sa population ou son environnement. Car, en même temps qu’ils organisent la liberté du commerce, les accords OMC reconnaissent qu’un Etat peut se prévaloir du principe de précaution. Dans l’affaire du bœuf aux hormones, les Etats-Unis n’admirent pas devant les juridictions de l’OMC que le « principe de précaution » puisse revêtir le statut de règle coutumière internationale ; il fut suggéré qu’il s’agissait plus d’une approche que d’un principe[21].

On l’aura compris : pour revêtir un caractère autonome et parvenir à obliger leurs destinataires, le principe de précaution doit remplir deux conditions : d’une part, il doit être coulé dans un texte à portée normative (approche formelle) et, d’autre part, il doit être formulé de manière suffisamment prescriptive (approche matérielle). C’est au regard de cette double approche qu’il pourra s’imposer, tout au moins sur un plan théorique, dans les différents ordres et sphères juridiques distincts.

En France[22], comme en Belgique[23], les amorces de réformes du droit de l’environnement furent une occasion pour proclamer le principe de précaution au côté d’autres principes plus anciens.

Au Tchad, la Loi n° 014/PR/98 définissant les principes généraux de la protection de l’environnement évoque de façon lapidaire la question des principes :

l’Article1 portant sur les objectifs stipule : « La présente Loi a pour objectifs d’établir les principes pour la gestion durable de l’environnement et sa protection contre toutes les formes de dégradation, afin de sauvegarder et valoriser les ressources naturelles et d’améliorer les conditions de vie de la population. Des textes réglementaires subséquents préciseront le cadre et les modalités d’application ». De quels principes parle t-on ? Le texte ne dit rien. Il reprend simplement le même contenu dans le chapitre 3, article 3 relatif aux principes fondamentaux qui ne sont énoncés nulle part. On note que des Décrets préciseront le cadre et les modalités d’application des dispositions de l’alinéa 1 de la présente loi.

Obligation de concision ou simple oubli ? Nous y reviendrons dans la prochaine réflexion.

En conclusion, s’il y a certainement une part de slogan mythique, voire de manifeste politique, on ne saurait pourtant réduire le « principe de précaution » à l’arme d’un combat politicien, car lorsqu’il est repris dans des textes au contenu normatif et qu’il s’impose à des catégories précises de personnes, ce principe constitue incontestablement une véritable norme juridique dont l’influence est toutefois plus différée qu’immédiate.

Son intensité juridique varie en fonction de l’ordre juridique dans lequel il est repris : international, communautaire ou national.

Au demeurant, le « principe de précaution » s’affirme progressivement comme une règle d’application directe et autonome dans des contentieux se rapportant à des décisions publiques prises dans un contexte d’incertitude scientifique.

Aussi, les juridictions contribuent-elles, de plus en plus, à leur tour, à en affiner la portée et les conséquences juridiques du principe qui, dans une société mondialisée du risque comme la nôtre, a encore un bel avenir.

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[1] Conférence internationale sur l’eau et l’environnement : le développement dans la perspective du XXIè siècle, 26-31 janvier 1992, Dublin, Irlande, Déclaration de Dublin et Rapport de la Conférence.

[2] Cf. Le Vocabulaire juridique de l’Association Henri Capitant (Sous la direction de Gérard CORNU), Paris, PUF, 1987, P. 613 ; voir aussi, Le Dictionnaire encyclopédique de théorie et de sociologie du droit, L.G.D.J., Story-Scienta, 1998.

[3] KAMTO M., Droit de l’environnement en Afrique, Paris, éd. EDICEF/AUPELF, 1996, p. 72.

[4] Ibidem.

[5] Voir par exemple la formulation dans la Déclaration de Rio (Conférence des Nations-Unies sur l’Environnement et le Développement, 1992, dans son principe 15) : « En cas de risques de dommages graves ou irréversibles, l’absence de certitude scientifique ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l’adoption de mesures économiquement efficaces visant à prévenir la dégradation de l’environnement ».

[6] EWALD F., GOLLIER C., DE SADELEER N., Le principe de précaution, Paris, PUF, 2001, p. 3.

[7] ABENHAIM L., « Nouveaux enjeux de santé publique : en revenir au paradigme du risque », Revue française des Affaires sociales, 1999, 53, 1, pp. 31-44.

[8] Le principe (Vorsorgeprinzip) prend naissance en Allemagne au cours des années 1970. Konrad von Molte, dans l’étude qu’il a réalisée pour l’Institut de politique européenne de l’environnement, précise que la notion apparaît comme principe des politiques de l’environnement du gouvernement allemand en 1976 : « La politique de l’environnement ne se limite pas à prévenir des dommages imminents ou à les réparer s’ils se réalisent. Une politique environnementale précautionneuse (vorsorgende Umweltpolitik) demande en outre que les ressources naturelles soient protégées et qu’elles soient gérées avec soin ». voir EWALD F., et al., op. cit., p. 6.

[9] ZACCAI E., et MISSA J.N., (dir.,) Le principe de précaution, Significations et conséquences, Bruxelles, éd. de l’Université de Bruxelles, 2000, p. 42.

[10] Conseil d’Etat, La responsabilité des agents publics en cas d’infractions non intentionnelles, La Documentation française, Paris, 1996.

[11] BOEHMER C., The precautionary principle in Germany – enabling Government, Interpreting the Precautionary Principle, London, 1994, p. 31.

[12] Sur le principe de précaution comme « changement de paradigme », voir HOHMANN H., Precautionary Legal Duties and Principles of Modern International Environmental Law, Londres-Boston, 1994.

[13] STIRLING A., MAYER S.,”Rethinking Risk: a report multi-criteria mapping of a genetically modifield crop in agricultural systems in the UK”, report for the UK Roundtable on genetic Modification, SPRU, University of Sussex, 1999.

[14] En anglais : « cost effective »

[15] PICHAT Ph., La gestion des déchets, Paris, éd., Flammarion, 1995, p. 11.

[16] ZACCAI E., et MISSA J.N., (dir,.) op. cit., p. 41.

[17] Arrêt du 5 mai 1998 (Aff. C-180/96).

[18] CJCE, 5 mai 1998, Royaume-Uni c. Commission, aff. C-180/96, Rec., p. I-2269, points 99 et 100.

[19] CE, 24 février 1999, Société Pro-Nat, req. n° 192465 ; 30 juin 1999, Germain, req. n° 202814.

[20] CE, 19 février 1998, Association Greenpeace France.

[21] United States appellee’s submission, point 92.

[22] Voir la Loi L 95-101 du 2 Février relative au renforcement de la protection de l’environnement.

[23] Voir le Décret du 5 avril 1995 de la Région Flammande contenant des dispositions générales concernant la politique de l’environnement de même que la Loi fédérale belge du 12 mars 1999 visant la protection du milieu marin.