Traité de l'Union Africaine

INTRODUCTION

Le 12 juillet 2000, les membres de l’Organisation de l’Unité Africaine (O.U.A.) ont décidé, lors du 36^ème Sommet ordinaire de l’Organisation à Lomé au Togo, l’adoption de l’Acte constitutif de l’Union Africaine.

Entré en vigueur le 26 mai 2001, le traité de l’Union Africaine vise l’intégration politique et socio-économique du continent africain.

La perspective d’intégration de l’Afrique n’est pas nouvelle, et s’inscrit plus globalement dans un mouvement mondial initié il y a un demi-siècle.

En effet, au cours des trente dernières décennies du 20^ème siècle, les tentatives de coopération multilatérale sur une base régionale se sont multipliées dans le monde entier.

Le mouvement a été initié en 1957 en Europe par la signature du traité de Rome, organisant les relations économiques entre six Etats européens autour du charbon et de l’acier.

Depuis lors, de nouvelles solidarités régionales ont émergé sur l’ensemble des continents, permettant de constituer avec plus ou moins de succès, des ensembles régionaux nés de la volonté des Etats d’organiser leurs relations avec leurs voisins de façon constructive.

Ces intégrations régionales (comme l’Union Européenne, l’Accord de Libre Echange Nord-Américain (A.L.E.N.A.), le marché commun sud-américain (MERCOSUR), l’Association des Nations du Sud-Est Asiatique (A.S.E.A.N.), la conférence pour la coordination du développement en Afrique australe (S.A.D.C.C.), entre autres), peuvent sembler aujourd’hui un modèle de développement associé à l’idée d’essor économique.

Pour les pays en développement l’intégration régionale n’est pas une fin en soi ; elle n’est qu’un volet d’une stratégie plus large pour promouvoir une croissance équitable.

Une intégration régionale réussie permettrait d’améliorer la concurrence, de réduire les coûts de transaction, de permettre des économies d’échelle, d’attirer les investissements directs étrangers et de faciliter les politiques de coordination macro-économiques.[1]

Dans les années 1990, les politiques libérales, la clarification et la modification des règles commerciales notamment par la création en 1995 de l’Organisation Mondiale du Commerce (O.M.C.) et la conclusion de l’Uruguay Round ont renforcé l’intérêt et facilité le régionalisme.

Dans le cadre de l’Organisation de Coopération et de Développement Economique (O.C.D.E.), le Comité d’Aide au Développement a dès 1992, encouragé les donateurs à soutenir les efforts d’intégration régionale.

Parallèlement, la Conférence des Nations Unies pour le Commerce et le Développement (C.N.U.C.E.D.) a incité la création d’un forum de dialogue pour les donateurs et les institutions régionales, permettant d’analyser et d’encourager l’appui aux initiatives d’intégration régionale des pays en développement.[2]

Dans cette perspective, l’Accord de Cotonou, signé au Bénin le 23 juin 2000, entre l’Union Européenne et les membres du Groupe des Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique ou ACP, vise à promouvoir la conclusion de nouveaux accords commerciaux sur la base des futures communautés régionales des ACP en supprimant les entraves aux échanges entre elles et l’Union afin d’aboutir en 2020 à des zones de libre-échange.[3]

Si l’engouement pour les intégrations régionales est le fruit ou la conséquence de « la mondialisation », nous pouvons considérer que les encouragements à la constitution d’intégrations régionales de la part des institutions internationales, s’inscrivent directement dans les politiques d’ajustement structurel prônées massivement depuis les années 1990 à destination des pays les moins développés et notamment les pays africains.

Cependant, en Afrique, la création de communautés régionales est largement antérieure aux politiques publiques internationales.

Ces intégrations résultent d’une idéologie centenaire, propre aux Africains : le panafricanisme ; mouvement qui vise à regrouper l’ensemble des peuples africains au sein d’une même nation.

Le panafricanisme, qui trouve son origine dans la traite esclavagiste et la discrimination raciale contre la population d’origine africaine, s’est matérialisé par deux courants qui se superposent : le régionalisme et le continentalisme.

Les intégrations africaines au niveau régional et sous-régional, créées dans les années 1960, se sont multipliées à partir des années 1970. Fondées généralement sur la proximité géographique et la communauté linguistique des pays qui les composent, ces intégrations régionales poursuivent les mêmes objectifs et notamment, la coordination des programmes et politiques afin de favoriser la croissance économique et le développement.

Dans sa déclinaison continentale, le panafricanisme s’est concrétisé par la création de l’O.U.A. en 1963 à Addis Abeba, capitale du « berceau de l’humanité », qu’est l’Ethiopie.

Organisation interafricaine de coopération trouvant son origine dans la lutte anti-coloniale, l’Organisation panafricaine ne prévoit pas de stratégie spécifique propre à assurer le développement économique du continent africain.

C’est en considération de cette carence que le traité d’Abuja créant la Communauté Economique Africaine (C.E.A.) fut signé en 1991, par les Etats africains, dans le but de réaliser, par étapes successives, le Marché Commun africain.

Cependant, en dépit de l’entrée en vigueur du traité d’Abuja en 1994 et de la tenue d’un premier Sommet le 3 juin 1997 à Harare (Zimbabwe), les structures de la C.E.A. n’ont jamais vu le jour.

A la fin du 20^ème siècle, à l’heure du libéralisme économique à l’échelle mondiale, les maux qui touchent le continent africain restent inchangés : pauvreté, dépendance économique, endettement, faible productivité, étroitesse des marchés, maladies, répression politique, conflits, etc.

C’est dans ce contexte que fut adopté le traité de l’Union Africaine le 12 juillet 2000 à Lomé.

Il constitue un bouleversement massif du droit international africain, dans la mesure où il prévoit, dans une période transitoire d’un an au maximum, la suppression de l’O.U.A. et son remplacement par l’Union Africaine.

A l’origine de ce traité, se trouve le président libyen, Mouammar Kadhafi qui, sensibilisé par la solidarité dont ont fait preuve les Etats africains à son égard dans l’affaire Lockerbie (que nous développerons), s’est rallié à la cause panafricaniste et a proposé, le 9 septembre 1999 lors du Sommet extraordinaire de l’O.U.A. à Syrte (Libye), de réaliser l’idéal panafricain tel que prôné par le Dr Kwame N’Krumah, à savoir, la création des Etats-Unis d’Afrique.

Le projet du « Guide » de constituer des Etats-Unis d’Afrique sur la base d’un gouvernement fédéral et d’un Marché Commun africain, a été rejeté par l’ensemble des Etats africains.

Ces derniers sont encore très jaloux de leur souveraineté acquise lors des indépendances et ne sont pas prêts à concéder leurs compétences au profit d’une organisation supranationale.

Cependant, sous la pression des contraintes nouvelles liées à la « mondialisation », la majorité des dirigeants africains est tombée d’accord sur la nécessité de créer une nouvelle entité panafricaine, qu’est aujourd’hui, l’Union Africaine ; une organisation visant à promouvoir la démocratie et les droits de l’Homme ainsi que la réalisation à terme, de l’intégration politique et socio-économique du continent africain.

L’unité de l’Afrique, qui était un idéal tout au long du 20^ème siècle, est devenue un impératif en l’an 2000. Envisagée à l’époque et encore aujourd’hui comme une utopie, nous considérons néanmoins que l’unité africaine s’impose comme solution aux différents problèmes qui touchent les Etats africains.

Dans les tribunes internationales, à l’Organisation des Nations Unies (O.N.U.) comme à l’O.M.C., les Etats africains n’ont peu ou pas la parole. Leur faiblesse économique et leur déficit démocratique manifeste les rendent peu crédibles sur la scène internationale. Les Etats africains ont agit jusqu’à présent en ordre dispersé, ce qui les fragilisent et les soumettent aux politiques économiques globales prônées par les pays industrialisés.

Les pays et peuples africains ne sont plus maîtres de leur destin et risquent de perdre à terme, le contrôle de leurs richesses naturelles et de leur identité culturelle.

Leur unité permettrait, comme le montrent les différentes thèses panafricanistes, de rassembler leurs richesses minières et agricoles, leurs viviers intellectuels afin de créer un front commun africain, permettant de s’imposer dans la communauté internationale.

Cependant, en l’état actuel des choses, la question essentielle qui se pose et qui guidera nos recherches est la suivante : les dispositions du traité de l’Union Africaine permettent-elles de réaliser le rêve panafricain ?

L’O.U.A., créée dans l’espoir de promouvoir un panafricanisme authentique sur le continent africain, n’a pas réussi à réaliser l’idéal panafricain. Pourquoi ?

Le traité de l’Union Africaine comble t’il les carences de l’O.U.A. ? Permet-il d’accélérer le processus mis en place par le traité d’Abuja ?

L’analyse juridique du traité de l’Union Africaine est indissociable de l’étude préalable de trois grands thèmes :

- Puisque le traité de l’Union Africaine consacre le « réveil » de l’idéologie panafricaniste, il convient d’étudier la signification de ce mouvement, ses figures emblématiques et son évolution à travers les différentes tentatives de concrétisation de l’idéal panafricain, afin de comprendre ce que le traité de l’Union Africaine peut apporter à l’œuvre panafricaine ;

- Dans la mesure où il est prévu que le traité de l’Union Africaine remplace l’O.U.A., il s’agit d’identifier les limites et les carences de l’organisation panafricaine vieille de trente-huit ans, afin de projeter les apports et les limites de la nouvelle organisation ;

- Enfin, si le traité d’Abuja portant création de la C.E.A. n’a jusqu’à présent connu aucune application, il a néanmoins servi de base juridique, avec la Charte de l’O.U.A., à la rédaction des statuts de l’Union Africaine. Il est prévu que seules les dispositions qui seront en contradiction avec les politiques et programmes de l’Union Africaine, seront remplacées. Le traité d’Abuja reste donc en vigueur ; il s’agit de savoir si le traité de l’Union Africaine offre un dispositif juridique propre à assurer son application effective.

Si les intégrations régionales et sous-régionales africaines, consacrant l’une des formes du panafricanisme, ne sont pas évincées de notre étude, nous les traiterons que d’une manière superficielle ; elles sont beaucoup trop nombreuses pour faire l’objet d’une analyse précise, dans le cadre de nos recherches. Ainsi, l’attention sera essentiellement portée sur les organisations africaines continentales, dans une perspective de comparaison avec la nouvelle organisation qu’est l’Union Africaine.

Ainsi, le traité de l’Union Africaine prévoit la création de nouvelles structures et la mise en place de nouveaux dispositifs qu’il convient d’analyser afin, à terme, de saisir sa portée au regard des grands thèmes qu’il dégage, ainsi que ses défis et ses enjeux.

Le recul temporel est loin d’être suffisant pour être catégorique sur la nature et l’effectivité de l’application des dispositions que le Traité prévoit. Mais son étude demeure intéressante si elle est placée dans une perspective comparative avec les dispositions de l’O.U.A. et de la C.E.A. ; cette analyse juridique permettra de savoir si le traité de l’Union Africaine consacre une réelle évolution, un progrès, au moins sur le plan formel. (Partie II)

Mais l’analyse du Traité passe au préalable par l’étude de ses fondements. En effet le traité de l’Union Africaine s’inscrit dans un cadre idéologique particulier qu’est celui du panafricanisme et plus précisément de sa revitalisation. Une démarche historique et politique sera ainsi nécessaire à la compréhension des statuts de la nouvelle organisation panafricaine.

D’autre part, l’adoption du traité de l’Union Africaine révèle un constat, celui des limites inhérentes aux organisations panafricaines. L’étude des dispositions de la Charte de l’O.U.A. et du traité d’Abuja, ainsi que du comportement des Etats qui les ont adoptés, permettra de mettre en évidence les lacunes et limites qui ont entravé la réalisation de l’idéal panafricain. (Partie I)

PREMIERE PARTIE :

FONDEMENTS DU TRAITE DE L’UNION AFRICAINE

L’Acte constitutif de l’Union Africaine adopté le 12 juillet 2000 à Lomé, repose sur deux idées essentielles.

La première concerne un rêve centenaire : la réalisation de l’unité de l’Afrique par le biais d’une organisation continentale ; rêve qui s’est matérialisé par la naissance d’un mouvement, le panafricanisme.

L’idéal panafricain, parfois considéré comme une utopie, fait aujourd’hui l’objet d’une revitalisation et constitue le cadre idéologique de l’Acte constitutif tel qu’adopté récemment. (Chapitre I)

La seconde part d’un constat : les organisations continentales africaines, c’est à dire, l’Organisation de l’Unité Africaine et la Communauté Economique Africaine, ont montré leurs limites, tant à l’égard de la réalisation du panafricanisme, qu’à l’égard de la gestion des problèmes affectant le continent. (Chapitre II)

CHAPITRE I- CADRE IDEOLOGIQUE DU TRAITE DE L’UNION AFRICAINE

L’Acte constitutif de l’Union Africaine, devenu le 26 mai 2001 traité de l’Union Africaine, trouve place dans le mouvement panafricain initié il y a plus d’un siècle (Section I) ; on assiste ainsi à la renaissance du panafricanisme. (Section II)

SECTION I : LE PANAFRICANISME OU LE REVE D’UNITE AFRICAINE

Le panafricanisme peut être défini comme “ …l’idéologie de la démocratie et des droits de l’homme dans un cadre fédéral africain ”[4], visant ainsi à “…réaliser le gouvernement des Africains par les Africains pour les Africains, en respectant les minorités raciales et religieuses qui désirent vivre en Afrique avec la majorité noire. ”[5]

Le terme “ panafricanisme ” correspond à un vaste programme comme le pangermanisme ou le panaméricanisme[6] (visant à regrouper en un Etat unique toutes les populations de même origine.)

Néanmoins, les courants doctrinaux qu’il implique sont différents selon ses promoteurs et selon l’époque à laquelle nous le considérons. Le panafricanisme fut d’abord racial, culturel, et reçu une réelle expression politique à partir des années cinquante. (I)

Si l’idéologie panafricaniste fit l’unanimité en Afrique, des difficultés se présentèrent au moment de réaliser de manière concrète, le rêve d’unité du continent. (II)

§ I - Les différentes expressions du panafricanisme

Le terme “ panafricanisme ” aurait été prononcé pour la première fois en 1900, lors d’une conférence à Westminster Hall à Londres, convoquée par Henry Sylvester Williams, avocat de Trinidad inscrit au barreau de Londres, afin de protester contre la spoliation des terres coutumières d’Afrique australe et la Gold Coast (actuel Ghana) par les Européens.

Nous pouvons ainsi considérer que le panafricanisme avait à son origine une dimension raciale puisque ses premiers leaders, que nous détaillerons plus loin, étaient issus de la diaspora noire et revendiquaient l’égalité de traitement entre les Noirs et les Blancs.[7] S’étendant aux Antilles, puis en Afrique, le mouvement prit rapidement une dimension culturelle. (A) Enfin, dans un même temps, le panafricanisme pouvait s’analyser comme un mouvement politique, car il s’agissait de lutter contre le colonialisme et pour le développement de l’Afrique. A cet égard, l’arrivée du Dr N’Khrumah dans les tribunes panafricaines marquait une étape fondamentale dans l’évolution du mouvement. Ce dernier avait un rêve, qu’il ne cessa de promouvoir tout au long de sa vie, celui de l’unité africaine. (B)

A - Un mouvement racial et culturel : de la revendication à la résistance

Dans sa configuration raciale, le panafricanisme s’est matérialisé par une lutte, puis une revendication de l’égalité de traitement entre les peuples de couleur noire et les peuples de couleur blanche.(1)

Dans un premier temps, le mouvement était essentiellement américain, rassemblant des populations issues de la diaspora noire.

Puis, les peuples antillais et africains sont venus enrichir le panafricanisme par le biais de la construction intellectuelle que constitue “ l’africanité ” ou “ la négritude ”, dans une optique de résistance à l’assimilation culturelle. (2)

1) Dimension raciale du panafricanisme

Le mouvement panafricain serait né du sentiment de solidarité ressenti par les esclaves africains lors des traversées entre les deux rives de l’océan Atlantique, au moment de la traite. En effet, le premier mouvement d’unité se serait produit lorsque des Africains d’origines différentes se sont révoltés à bord des bateaux, contre leur ennemi commun, unis par leurs souffrances, puis par leur conscience. Souffrance physique infligée dans les négriers et, conscience de tous, d’appartenir à un paradis, désormais perdu.[8]

Le lutte s’est poursuivie dans le sud des Etats-Unis d’Amérique, puis aux Antilles britanniques, par une diaspora noir révolté, car déracinée puis marginalisée. L’esclavage a laissé place aux mesures répressives, plus connues sous le nom du “ Code Jim Crow ”, affectant l’Homme africain jusqu’au milieu du vingtième siècle.[9]

La personne de couleur noire est ainsi méprisée, infériorisée, aliénée.

La prise de conscience de cette situation a conduit à l’édification de la dimension raciale du mouvement panafricain, correspondant à un mouvement d’émancipation des Noirs, de revendication de l’égalité (notamment des droits civiques et politiques) entre Noirs et Blancs.

Un certain nombre de leaders et de mouvements de pensée vont émerger de cet état de fait.

1.1 - Les figures emblématiques

Marcus Garvey né en 1885 en Jamaïque et William Edward Burghart Dubois né en 1868 près de Boston, furent les principaux promoteurs du nationalisme africain et du panafricanisme dans sa dimension raciale.

Marcus Garvey voulait réagir au racisme blanc en lui opposant un front commun noir. En 1920, il lançait au Liberty Hall de New York, une “ Déclaration des Droits des Peuples Nègres du Monde ”, programme de 54 points préconisant notamment le retour de tous les Noirs en Afrique. Il créa dans ce but une compagnie maritime, la Black Star Line, mais sa société fit faillite.

La virulence de ses propos et sa démagogie le heurtèrent à l’hostilité des intellectuels et bourgeois noirs, qui le considérait comme un ennemi de la race noire. Son emprisonnement pour escroquerie mît fin à ses projets.

Toutefois, malgré l’échec de la création d’une nation indépendante en Afrique, Marcus Garvey parvînt à susciter un sentiment de solidarité entre les Noirs américains désormais conscients de leurs origines.[10]

A la doctrine de M. Garvey parfois appelée “ sionisme noir ”, s’ajoutait celle de W.E.B. Dubois, dont la contribution fut très importante puisqu’il initia les premiers congrès panafricains entre 1919 et 1945.

W.E.B. Dubois incitait les Noirs américains à renouer avec leurs origines, tout en revendiquant chaque droit civil, politique et social appartenant à tout américain né libre.

1.2 - Les congrès panafricains

Le premier Congrès panafricain fut tenu à Paris en 1919. Cinquante-sept délégués noirs de plusieurs colonies africaines, ainsi que des Etats-Unis et des Antilles furent présents et confrontèrent leurs problèmes communs. Le Dr Dubois y réclama de droit des Noirs à disposer d’eux-mêmes conformément aux principes proclamés par le président américain de l’époque, Woodrow Wilson.

Le deuxième et le troisième Congrès panafricain se tinrent à Londres respectivement en 1921 et en 1923. Cent treize délégués étaient présents, loin de représenter vraiment l’opinion africaine. Une “ Déclaration au Monde ” fut rédigée par Dubois et publiée à la fin des travaux se bornant à réclamer la reconnaissance aux Noirs de droits égaux aux Blancs.

Lors du Congrès de New York en 1927, les deux cent huit délégués revendiquaient le droit pour les Africains de faire entendre leur voix auprès des gouvernements qui dirigeaient leurs affaires et le droit d’accéder à la terre d’Afrique et à ses ressources.

En 1937, fut crée l’International African Service Bureau, prédécesseur de la Fédération panafricaine, dont le but était de promouvoir l’unité des africains et des personnes d’origine africaine dans le monde entier. [11]

Contrairement au Ve Congrès ( qui sera étudié dans la partie consacrée à la politique du Dr N’Krumah) auquel participaient des ouvriers, des syndicalistes, des agriculteurs et étudiants dont la majorité venaient d’Afrique, les quatre premiers Congrès furent soutenus par des intellectuels et réformistes bourgeois, venus essentiellement des Etats-Unis et d’Europe.

Quoi qu’il en soit, dans sa dimension raciale, le panafricanisme s’est présenté d’abord, comme un mouvement de revendication. Observons comment il s’est présenté ensuite, dans sa dimension culturelle.

2) Dimension culturelle du panafricanisme

C’est dans des réunions tels les Congrès des écrivains et artistes noirs, les festivals des arts nègres, et au sein d’organismes comme la Société Africaine de Culture, que la notion de négritude, expression littéraire du panafricanisme, s’est affirmée.

Eclairant les notions d’indépendance et de panafricanisme, la négritude se manifesta comme le refus d’accepter les doctrines élaborées à l’extérieur.

Le panafricanisme devint alors un mouvement de résistance contre l’assimilation culturelle, le communisme, la colonisation et par conséquent un mouvement d’autodéfense de la civilisation négro-africaine.

Peu de temps après la Conférence de Bandoeng (18-24 avril 1955), proclamant le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes ainsi que la politique de non-alignement, l’équipe intellectuelle de Présence Africaine, animée par Alioune Diop, organisait en 1956 à Paris, le Ier Congrès International des écrivains et artistes noirs. L’universalité de la culture noire, ainsi que le rayonnement de la “ Personnalité africaine ” y furent soulignées. A cet égard, Léopold Sédar Senghor énonçait : “ (…) si l’Europe commence à compter avec l’Afrique, c’est parce que sa culture, sa musique, sa danse, sa littérature et sa philosophie traditionnelles s’imposent, désormais au monde étonné[12]. ”

Le deuxième Congrès des écrivains et artistes noirs tenu en 1959 à Rome, insistait sur les thèmes d’indépendance et d’unité africaine.

En 1966 à Dakar, en 1969 à Alger et en 1974 à Lagos, le Festival des arts nègres consacrait la notion de “ négritude ”, qui est le refus de l’assimilation et l’affirmation de l’identité des valeurs culturelles négro-africaines et de leur apport à la civilisation du monde.

Léopold Sédar Senghor, Cheick Hanta Diop et Aimé Césaire, ( notamment Cahier d’un retour au pays natal et Discours contre le colonialisme), furent les plus fervents animateurs de la négritude, qui prit une dimension universelle dont le rayonnement s’étendit dans les milieux européens puis américains[13].

D’autre part, le théoricien Georges Padmore avançait l’idée selon laquelle le réveil politique de l’Afrique n’a aucunement été influencé par le communisme, revendiquant l’antériorité des luttes africaines par rapport à la naissance de la politique mondiale de la Russie.

Le 15 février 1960, dans la préface consacrée à l’ouvrage de Georges Padmore, Dorothée Padmore, son épouse, énonçait : “ On s’aperçoit vite que la reconstruction de l’Afrique se réalisera plus efficacement sur la base continentale du moins dans le cadre de formations de groupes. Lorsqu’on l’aborde dans des limites purement nationales, on reconnaît qu’elle ouvrira la voie au gaspillage, au double emploi, à la concurrence hostile. L’unité panafricaine dans l’indépendance est implicite dans la montée de la Personnalité africaine. ” [14]

Cette phrase présageait le devenir politique, du panafricanisme.

Dans les années 50-60, le panafricanisme prît un grand tournant ; c’est à ce moment qu’il pût réellement se définir comme une idéologie, au service de la libération du joug colonial et simultanément de la construction de l’unité de l’Afrique, tant politique et économique que culturelle.

B - Un mouvement politique : “ l’Afrique doit s’unir ”[15]

Sous sa forme politique, le panafricanisme devînt un moyen de libération de la domination coloniale et de consolidation de l’indépendance ; d’autre part, il fut un moyen de réaliser l’unité des Etats africains.

Le Dr N’Krumah est un des principaux leaders emblématiques du panafricanisme qui conduisit son pays à l’indépendance et prôna l’unité africaine.

N’Krumah avait un rêve (1), qu’il vanta dans l’hémicycle des grandes conférences panafricaines. (2) A cet égard, il fut l’un de ceux qui posa les bases d’une unité africaine, tant politique et économique, que culturelle.

1) N’Krumah et son rêve de l’unité

En s’étendant sur le continent africain, le panafricanisme prît un élan nouveau, la personnalité africaine s’affirma.

Kwame N’Krumah, originaire de la Gold Coast (Ghana actuel) fut à cet égard, l’un de ceux qui marqua le mouvement panafricain d’une profonde évolution.

En 1935, N’Krumah obtint une bourse d’étude à l’université Lincoln, aux Etats-Unis. Son expérience américaine et son contact avec les noyaux militants de la communauté noire de Philadelphie et de New York l’entraînèrent vers la voie du panafricanisme et de l’unité des gens de race noire. En effet, sous l’influence considérable de Marcus Garvey et W.E.B. Dubois, N’Krumah s’engagea dans le mouvement panafricain et voulu en faire une doctrine au service de la libération et de l’unité africaine.

En 1945, N’Krumah arriva en Angleterre avec la ferme intention d’étudier le droit, de terminer son doctorat en Philosophie et surtout, de prôner la nécessité de l’indépendance et l’idée de l’unité. Il aida George Padmore pour l’organisation d’une conférence panafricaine à Manchester, en octobre 1945 ; ce fut le sixième congrès.

Ce congrès fut différent des précédents dans la mesure où d’une part, un grand nombre d’africains étaient présents, et d’autre part, les débats étaient orientés non plus vers l’exaltation de la “ négritude ” mais vers les questions d’actualité : la crise du colonialisme et la montée du nationalisme. Dès lors, panafricanisme et nationalisme africain reçurent une expression véritablement concrète, le panafricanisme devint l’expression du nationalisme africain.

Peu de temps après Manchester, N’Krumah et d’autres “ activistes ” créèrent un mouvement supra-territorial ouest-africain dont le but était l’indépendance nationale menant à l’unité africaine.

De retour en Afrique, N’Krumah adopta l’unité comme doctrine de son parti, la Convention People Party (C.P.P.) et mena, en 1957, son pays natal à l’indépendance.

Après avoir transformé la monarchie ghanéenne en République, ce dernier, devenu président, fit inscrire dans l’article II de la Constitution ghanéenne la volonté du peuple et du gouvernement de “ céder une partie ou l’intégralité de la souveraineté du Ghana en vue d’une union des Etats africains ”. A peine l’indépendance obtenue, N’Krumah était donc disposé à concéder la souveraineté de son pays à une union continentale dans le but d’une intégration totale de l’Afrique, ce qui était très rare à cette époque, et encore aujourd’hui, la plupart des Etats étant “ jaloux ” de leur souveraineté.

D’autre part, la lutte pour la liberté ne se limitait pas, pour N’Krumah, à l’indépendance du Ghana. L’indépendance nationale n’avait pas de sens sans la libération totale du continent africain.

Il œuvra énergiquement dans ce sens. Il considérait que la liberté acquise était en danger si les Etats indépendants restaient désunis, dans la mesure où la menace impérialiste était toujours présente, notamment à cette époque, sous la forme du régime instauré par l’Union Sud-Africaine.

Ainsi, pour rester libre et bénéficier des ressources de l’Afrique, les Etats devaient s’unir pour organiser une défense parfaite et l’exploitation du potentiel matériel et humain du continent. La lutte devait continuer dans chaque territoire pour réaliser le rêve d’une “ … Afrique unie, indépendante, grande et puissante, sans frontières et sans les autres barrières héritées du colonialisme. ” [16]

2) Les grandes conférences panafricaines

Ce fut dans ce contexte que l’on assista, dès 1958, aux premières grandes conférences regroupant sur le continent noir des responsables politiques africains.

Lors de la Première conférence de Etats africains Indépendants en avril 1958 à Accra, le leader ghanéen réclama l’indépendance et le renforcement de l’unité des Etats africains en resserrant les liens économiques et culturels entre les pays et préconisa une aide à tous les mouvements nationalistes africains dans les Etats dépendants.

Huit Etats indépendants étaient présents : le Ghana, l’Egypte, le Soudan, la Libye, la Tunisie, le Libéria, le Maroc et l’Ethiopie. Cette conférence fut ressentie comme un événement historique, le panafricanisme s’était installé et la personnalité africaine manifestée, dans la mesure où des Africains se réunirent en Afrique pour examiner des préoccupations africaines.

La Première conférence des Peuples Africains à Accra en décembre 1958 condamna l’impérialisme et le colonialisme, encouragea l’accélération des mouvements d’indépendance et créa un secrétariat permanent à Accra chargé du développement du sentiment de solidarité panafricaine et la création future des Etats Unis d’Afrique. Les délégués de soixante deux organisations nationalistes étaient présents.

La 2^ème conférence des Etats indépendants en août 1959 à Monrovia et la 2^ème conférence des peuples africains à Tunis en janvier 1960 proclamèrent notamment le droit à l’autodétermination des territoires coloniaux.

En novembre 1959, des représentants des syndicats de l’Afrique se rencontrèrent à Accra pour organiser la Fédération Panafricaine des Syndicats. Le syndicalisme africain ayant toujours été associé à la lutte pour la liberté politique, ainsi qu’au développement économique et social.

Lors de la 3^ème conférence des Etats africains à Addis Abéba en juin 1960, tous les Etats africains furent invités à boycotter l’Union Sud-Africaine et à soutenir Gouvernement Provisoire de la République Algérienne. (G.P.R.A.)

De nombreuses autres rencontres entre leaders africains eurent lieu dans les années 1959-1960. Elles eurent comme mérite de lier les Etats africains autour de problèmes communs et d’agir en conséquence et notamment par le boycott du régime de l’Apartheid.

Toutes ces réunions témoignèrent d’une prise de conscience collective : celle du nécessaire réveil politique de l’Afrique au nom de la sauvegarde de la liberté acquise contre la “ menace néocoloniale ” et de l’évolution vers le progrès économique, social et culturel du continent. Le Dr N’Krumah y joua un rôle prépondérant. Sa politique africaine visait à assurer l’unité des Etats africains par le biais d’un gouvernement continental. A cet égard, il considérait que si, déjà à cette époque (en juillet 1960), l’Afrique disposait d’un commandement militaire et une politique étrangère commune, une solution africaine aurait été trouvée aux événements qui avaient lieu au Congo Léopoldville.

Ce fut par le biais des congrès et des grandes conférences que les leaders et populations africaines s’éveillèrent à l’idéal panafricain. Au-delà de la conscience de chaque Africain d’avoir un passé commun et des cultures communes, ces réunions auraient permis d’exalter ce sentiment intrinsèque au point de le considérer comme une force : une force contre l’esclavagisme et la ségrégation raciale ; une force contre l’assimilation culturelle ; une force contre la colonisation et la menace impérialiste et enfin, une force pour offrir à l’ensemble de la population africaine l’épanouissement social, économique et culturel.

Il sembla que cette idée emportait le consensus. Toutefois, au moment de passer à la concrétisation de l’idéal d’un continent uni, des divergences de point de vue apparurent.

§II- Les difficultés de concrétisation de l’idéal panafricain

En effet, la nécessité de s’unir gagna l’ensemble du continent ; au moins par idéal, il sembla que les Africains se soient attachés au panafricanisme. Mais au moment de passer à la concrétisation du rêve et d’organiser des unions entre Etats, des dissensions idéologiques apparurent. Les Etats n’étaient pas tous d’accord sur la forme et la nature de l’union à adopter. (A)

Un clivage se dessina, manifeste dans l’ensemble des rassemblements sous régionaux créés

entre 1958 et 1963 et dans les bases de l’Organisation de l’Unité Africaine. A cet égard, l’unité gouvernementale proposée par N’Krumah fut loin d’emporter la majorité, son projet tomba peu à peu en désuétude. (B)

A - Les dissensions idéologiques quant à la forme et la nature de l’union

Quant à la forme du panafricanisme, deux conceptions s’affrontaient, sans toutefois être en complète opposition : le continentalisme et le régionalisme. (1)

Concernant la nature du panafricanisme, certains et notamment le Dr N’Krumah, prônaient le supranationalisme ; d’autres se contentaient d’une simple coopération. (2)

1) Forme du panafricanisme : continentalisme ou régionalisme ?

Kwame N’Krumah envisageait certes l’union des Etats africains comme un moyen de libération du continent, mais également comme un moyen de parvenir au développement économique. Par conséquent, l’union devait s’organiser à l’échelle du continent, au nom de tout ce qui pouvait rassembler les Africains :

“ Néanmoins, je suis persuadé que les forces qui nous unissent font plus que contrebalancer celles qui nous divisent. Quand je rencontre d’autres Africains, je suis toujours impressionné par tout ce que nous avons en commun. Ce n’est pas seulement notre passé colonial, ou les buts que nous partageons : cela va beaucoup plus profond. Le mieux est de dire que j’ai le sentiment de notre unité en tant qu’Africains. ”[17]

N’Krumah considérait que les forces unissant les Africains dépassaient les obstacles que constituaient pour certains les diversités tant culturelles que linguistiques.

A cet égard, Cheik Anta Diop pensait au contraire l’évidence de l’unité culturelle de l’Afrique. L’organisation de la famille, l’organisation de l’Etat, les conceptions philosophiques et morales étaient communes à l’ensemble des africains “ (…)découlant d’une adaptation similaire aux mêmes conditions matérielles d’existence. ”[18]

Cette communauté culturelle que Senghor qualifiait d’ “ africanité ”, justifiait une organisation commune à l’échelle du continent et notamment la création d’un Marché Commun africain permettant de grouper les ressources et de définir une politique commerciale commune à l’égard des étrangers.

D’une manière générale, les Africains étaient attachés à l’idéal d’un continent uni. Plusieurs Constitutions en témoignaient et notamment celle de la Guinée, de la Tunisie, du Mali, prêts à sacrifier leur souveraineté individuelle au profit de l’unification générale de l’Afrique.

Toutefois, le continentalisme heurtait de front le courrant régionaliste.

Malgré l’accession des Etats africains à l’indépendance, les traditions coloniales, qu’elles soient anglaises, françaises, lusophones ou hispaniques… restaient encore très présentes et la plupart des chefs d’Etats ont préféré s’unir à l’échelle d’Etat ayant une tradition coloniale commune. Parfois, les Etats ont gardé presque intacts les groupements, comme l’Afrique Equatoriale Française, qui existaient pendant la période coloniale. Cela pouvait s’expliquer notamment par la communauté de langue ou d’organisation administrative.

D’autres au contraire, mais ce fut exceptionnel, ont dépassé les oppositions héritées de la période coloniale, en se fondant sur des solidarités culturelles, ethniques et géographiques : le cas de la Sénégambie fut à cet égard exceptionnel.[19]

D’autre part, les unions régionales se justifiaient quant aux solidarités fondées sur la langue, la race ou la religion (l’exemple de l’union des Etats arabes est manifeste.)

Enfin, les divergences politiques pouvaient également favoriser le régionalisme. L’origine de l’union Ghana – Guinée fut leur tendance révolutionnaire commune, nous le verrons en détail dans la partie B- réservée aux regroupements régionaux.

Toutefois, régionalisme et continentalisme n’étaient pas en opposition absolue. N’Krumah notamment, malgré sa tendance continentaliste, considérait que le régionalisme était une première étape, voire un moyen de réaliser l’union à l’échelle du continent.

Les dissensions se sont manifestées de manière plus forte au sujet de la nature de l’union.

2) Nature du panafricanisme : supranationalisme ou simple coopération ?

Au-delà d’une union continentale, le Dr N’Krumah envisageait l’unité dans le cadre d’une fédération, laquelle devait posséder des pouvoirs supranationaux. Il faut préciser qu’une organisation “ super étatique ” ou “ supranationale ” est : “ une organisation pourvue de pouvoirs réels de décision non seulement à l’égard des Etats membres mais aussi à l’égard des ressortissants de ces Etats. ”[20]De surcroît, cela signifiait que les Etats devaient opérer un transfert de pouvoirs et de compétences souveraines au profit de l’union.

Les populations et les ressources devaient être mises en commun pour se protéger du colonialisme qui, selon le leader ghanéen, revenait sous forme déguisée.

L’union continentale était indispensable pour construire un système économique et social fort comparable à celui des pays les plus avancés. Cela passait par la création d’un Marché commun à l’échelle de toute l’Afrique, nécessaire au développement de l’économie et des moyens de transport ainsi qu’à l’exploitation des richesses agricoles et minérales. Ceci dans le cadre d’un gouvernement unifié des Etats africains qui aurait besoin d’une monnaie unique, d’une zone monétaire et d’une banque centrale d’émission.

D’autre part, les stratégies militaires et de défense devaient être unifiées afin de protéger le continent en cas d’attaque d’un Etat particulier. Un fondement politique commun était ainsi nécessaire selon N’Krumah pour l’unification des politiques de planification économique, de défense et de relations diplomatiques avec l’étranger.

La majorité des chefs d’Etat africains se sont opposés au projet de N’Krumah au nom de la prudence et du réalisme. Ils considéraient que les solidarités qui les unissaient n’étaient pas assez fortes pour créer une organisation supranationale.

D’une manière générale la supranationalité et l’idée de fédération (même au niveau régional) emporta peu de succès. Les chefs d’Etats ont préféré majoritairement s’entendre au stade d’une simple coopération, laissant intact les souverainetés. En effet, la question se posait à une époque où la plupart des Etats africains venaient d’accéder à l’indépendance, ces derniers étaient donc jaloux de leur souveraineté récemment acquise ; le supranationalisme heurtait ainsi de front le nationalisme naissant.

Les unions sont donc restées pour la plupart au stade d’une coopération politique, économique, sociale ou culturelle, souvent technique autour des transports ou de l’éducation.

Ainsi, la supranationalité a été rejetée en raison de solidarités que les chefs d’Etats africains ne considéraient pas assez fortes pour créer une organisation super étatique.

Contrairement à ce que pensaient Léopold Sédar Senghor et Cheick Anta Diop, les leaders africains considéraient que les disparités tant culturelles que démographiques et économiques étaient trop imposantes.

D’autre part, d’un point de vue politique, les Etats africains étaient hétérogènes, les idéologies comme les régimes politiques laissaient apparaître des clivages.

Enfin, il ne faut pas nier l’influence de la politique des anciennes puissances coloniales, qui fit obstacle selon un certain nombre d’auteurs (Lansiné Kaba et Philippe Decraene, entre autres), à la réalisation de l’unité de l’Afrique.

Les anciennes métropoles n’auraient pas eu intérêt à l’unification des Etats africains dans la mesure où il était plus facile de traiter avec des Etats pris individuellement plutôt qu’avec un ensemble unifié.

A cet égard la Grande Bretagne et la France sous De Gaulle ont été accusés de s’être opposées respectivement à l’institutionnalisation de la fédération Est-africaine ainsi qu’à l’idée de constitution des fédérations de l’Afrique Occidentale Française (A.O.F) et de l’Afrique Equatoriale Française (A.E.F.) ; l’ancienne administration coloniale étant réticente, selon Lansiné Kaba, aux fédérations africaines qui, plus fortes que les Etats individuels, pouvaient lui échapper.

Pour ces différentes raisons les Etats devenus souverains ont résisté à toute politique d’intégration ; les différents rassemblements sous régionaux et régionaux qui ont lieu dans les années soixante l’illustrent. Malgré tout, la voie vers la réalisation de l’unité africaine s’est ouverte et tout semble indiquer que l’idéal panafricain se réalisera par étapes.

B - Vers la réalisation de l’unité africaine

Le nombre d’organisations sous régionales créées dans les années soixante révélait le désir des Etats africains de s’unir. Mais les obstacles étaient trop nombreux. Ces unions furent souvent inefficaces et parfois échouèrent. (1)

Ces obstacles étaient les mêmes la veille du sommet d’Addis Abeba instituant l’Organisation de l’Unité Africaine. Les clivages idéologiques quant à la forme et la nature de l’unité continentale s’exprimèrent à haute voix, mais l’urgence et la gravité de la situation politique africaine permirent d’aboutir au consensus. (2)

1) Les rassemblements sous régionaux antérieurs au sommet d’Addis Abeba de 1963

Unir les Etats ayant accédé à l’indépendance apparu comme une première étape à la réalisation de l’unité à l’échelle du continent africain.

Lorsque la Guinée accéda à l’indépendance en octobre 1958, N’Nkrumah reprit contact avec Sékou Touré afin de lui proposer d’unir la Guinée et le Ghana.

Les discussions précédant l’alliance des deux Républiques révélaient des divergences de point de vue dans la concrétisation du rêve panafricain.

Selon Sékou Touré, l’unité devait se réaliser de manière graduelle et entre pays de même tradition coloniale. Dans ces conditions la Guinée française et le Ghana anglophone ne pouvaient que difficilement s’unir. Ces différences étaient secondaires selon N’Krumah, l’association Guinée- Ghana étant pour lui le noyau d’une union plus grande à former entre les Etats de l’Afrique de l’ouest.

Malgré ces oppositions, un document fut signé en avril 1959 entre les deux leaders.

La “ Déclaration de Conakry ” engageait les deux pays à consolider l’union Guinée-Ghana et réaffirmait le soutien à la cause de l’unité africaine.

L’union Guinée- Ghana ne fut jamais dotée de structures juridiques propres, sur le plan politique les deux Républiques restèrent autonomes et n’entreprirent aucune démarche commune. Les fortes personnalités de chacun des deux leaders, le déséquilibre économique, la différence linguistique et de traditions coloniales furent autant d’obstacles à la réalisation du projet.

A la même époque, les représentants du Sénégal, du Dahomey (Bénin actuel), du Soudan (Mali actuel) et de la Haute Volta (Burkina Faso actuel) décidèrent, le 17 janvier 1959, de regrouper ces quatre Républiques au sein de “ la Fédération du Mali ”.

Les institutions du Mali étaient triples : un pouvoir exécutif appartenant au chef du gouvernement, un pouvoir législatif fédéral exercé par l’assemblée législative fédérale élue pour cinq ans et formée de douze députés de chacun des territoires fédérés et un pouvoir judiciaire confié à une Cour fédérale. La Fédération du Mali couvrait alors la moitié de l’ancienne Afrique Occidentale Française.

Il fut question d’une union Guinée-Ghana-Mali, mais le projet tomba en désuétude car il existait trop de divergences entre les dirigeants du Mali et ceux de l’union Guinée- Ghana

La Fédération du Mali éclata en 1960, à la suite d’un coup d’Etat manqué le 20 août de la même année. Mais ce n’était pas la seule raison de la rupture. L’antagonisme entre Modibo Keita du Soudan et Léopold Sédar Senghor du Sénégal, leur différence de style et de méthodes, leurs orientations idéologiques opposées, faisaient partie des nombreux facteurs provoquant l’éclatement de la fédération du Mali.

Cet éclatement constitua un échec sérieux pour le panafricanisme ; il révélait l’incapacité des leaders africains à dépasser leurs différences pour réaliser l’objectif commun que constituait l’unité des pays africains.

Néanmoins, la question de l’unité se posa plus que jamais en 1960 ; cette année là, dix pays africains obtinrent leur indépendance.

A cet égard, le Conseil de l’entente ou l’union Sahel- Bénin, fut le regroupement qui travailla de manière la plus effective pour la cause de l’unité africaine. Cette union comprenant les quatre Républiques de Haute Volta (Burkina Faso), du Niger, du Dahomey et de la Côte d’Ivoire était pourvue d’institutions certes modestes, mais fonctionnelles : un Conseil siégeant avec les Chefs d’Etats, les ministres des affaires communes et les présidents des Assemblées Nationales. Une union douanière fut mise en place ainsi qu’une caisse d’amortissement. Une coordination politique, économique et militaire se développa.

D’autre part, en janvier 1959, les quatre républiques de l’ancienne Afrique Equatoriale Française (République centrafricaine, Tchad, Gabon et Congo Brazzaville) décidèrent le maintien de l’union douanière d’Afrique Equatoriale, reposant sur une solidarité économique et culturelle issue de la période coloniale. L’union se présentait comme une association dont le but était de faire face ensemble à certains problèmes économiques et stratégies communes.

Dans ce cadre, des accords bilatéraux ou multilatéraux ont été réalisés, parmi lesquels figurent l’accord sur la création au Gabon d’une raffinerie commune aux quatre Etats de l’ancienne A.E.F. et au Cameroun, d’une part ; et le plan de mise en valeur du Bassin du Tchad, élaboré en mai 1964, concernant le Tchad et le Cameroun, intéressant à la fois le Niger et le Nigeria, d’autre part.

En juin 1963, la Fédération d’Afrique orientale fut créée entre la République du Tanganyika (de Julius Nyerere), l’Ouganda (de Milton Oboté) et le Kenya (de Jomo Kenyatta). L’une des décisions concrètes adoptées par les dirigeants de trois Etats fut la création d’une Université de l’Afrique orientale, qui délivre aujourd’hui des diplômes aux étudiants des trois collèges universitaires de Makerere (Ouganda), Royal College (Kenya) et Dar-es-Salam (actuelle Tanzanie).[21]

Enfin, la Gambie et le Sénégal notamment pour des raisons géographiques et ethniques, établirent une coopération économique et culturelle, qui donna naissance à la Sénégambie actuelle.

Cette énumération non exhaustive des différents regroupements sous régionaux permet de mettre de nouveau en évidence un certain nombre d’obstacles à la réalisation du rêve panafricain : la jeunesse des nationalismes africains et le refus de déléguer la moindre parcelle de souveraineté, les particularismes tribaux, les fortes personnalités des leaders, les langues, les disparités économiques, etc. Autant d’obstacles qui se retrouvèrent la veille du sommet d’Addis Abeba en 1963.

2) Le sommet d’Addis Abeba en 1963

Les dissensions et clivages politiques quant à la nature d’une organisation africaine s’exprimèrent la veille du sommet d’Addis Abeba en Ethiopie.

1.1 - Le cadre.

C’est à ce moment que les antagonismes entre les groupes de Casablanca (Ghana, Guinée, Mali, Libye, Egypte, Maroc et l’Algérie) et de Monrovia, composé de dix-huit pays dont le Cameroun, le Libéria, le Nigeria et le Togo, entre autres, se sont exprimés de la manière la plus forte.

Au départ, il s’agissait de clivages linguistiques et historiques suscitant une solidarité entre Etats francophones et Etats anglophones. Puis, le clivage devint politique lors conférences de Casablanca en janvier 1961 et de Monrovia en mai da la même année, opposant les progressistes (groupe de Casablanca) et les modérés (groupe de Monrovia).

Les premiers étaient favorables à la formation d’un gouvernement continental, un marché commun continental, une citoyenneté africaine unique et un Haut Commandement africain ; les seconds, plus nombreux, étaient davantage disposés à s’entendre sur une organisation consultative, de concertation et de coopération, et s’étaient attachés aux principes d’égalité absolue entre les Etats africains, la non-ingérence dans les affaires intérieures des Etats et l’intangibilité des frontières héritées de la colonisation ; ce sont ces derniers principes qui prévalurent au Sommet d’Addis Abeba, nous y reviendrons.

Le contexte idéologique ne permettait pas de trouver un compromis sur une organisation continentale. Le groupe de Monrovia n’était pas disposé à faire des concessions.

Mais, grâce à l’initiative éthiopienne d’élaborer un projet de Charte tenant compte des propositions des groupes de Casablanca et de Monrovia, ces derniers acceptèrent l’idée d’un sommet réunissant l’ensemble des Etats africains. [22]

2.2 - Le Sommet

Ainsi débuta le sommet d’Addis Abeba, en mai 1963.

Les travaux commencèrent au niveau ministériel, les ministres des affaires étrangères devaient présenter leur rapport aux chefs d’Etat et faire des propositions quant à la nature et aux institutions de l’unité africaine.

La première proposition émana de l’empereur éthiopien Haïlé Sélassié, qui proposa une organisation des Etats africains à caractère coopératif, disposant d’une charte précise et d’un secrétariat général permanent, responsable des opérations de l’organisation.

Cette proposition pouvait largement satisfaire le groupe des modérés favorable à une organisation consultative.

Au contraire, les Ghanéens et notamment leur ministre des affaires étrangères Kodjo Botsio s’opposèrent à un secrétariat permanent et proposèrent un organe exécutif dont les décisions devaient primer sur celles des Chefs d’Etat.

Nous ne reviendrons pas sur le souhait des Ghanéens de créer un gouvernement unitaire africain, avec un politique étrangère, une zone monétaire, un marché commun, un parlement, etc. Thèse qui fut vivement rejetée par les chefs des autres délégations. [23]

Selon Maurice Kamto, le discours du président algérien Ahmed Ben Bella le 25 mai 1963, changea la tournure que prenaient les travaux de la conférence. Le but n’était plus de débattre de l’unité africaine, mais d’examiner les problèmes de décolonisation. Ce dernier rappela le besoin d’agir contre le colonialisme et la discrimination raciale en Afrique Noire.

A l’issu du Sommet, une Charte de l’Organisation de l’Unité Africaine (O.U.A.) fut adoptée par les Etats africains.

Les différentes orientations prises par la conférence teinta l’O.U.A. d’une nature particulière.

La défaite du leader ghanéen fut dès lors entérinée, dans la mesure où les dispositions de la Charte, prévoyant la primauté des Etats sur l’Union, n’étaient pas conçues pour réaliser l’unité africaine.

En 1963, les Etats africains n’étaient pas prêts à concéder la moindre parcelle de leur souveraineté au profit d’une organisation continentale. Cela pouvait se justifier par l’accession récente à l’indépendance, la volonté de construire des Etats-nations et la préoccupation supérieure que revêtait la lutte contre le colonialisme.

Quelques décennies après la création de l’O.U.A. ( dont la Charte et la pratique des Etats feront l’objet d’une étude détaillée dans le chapitre II ), la nécessité de réaliser une unité plus forte entre les Etats africains est ravivée.

SECTION II – LA REVITALISATION DE L’IDEAL PANAFRICAIN

Les leaders issus des indépendances ont laissé place à de nouvelles élites sensibilisées à des questions différentes de celles présidant la création de l’O.U.A. Les problèmes et défis auxquels l’Afrique devait récemment faire face ont modifié les problématiques autour desquelles les chefs d’Etats et de gouvernement se sont réunis.

Un renouveau doctrinal sur la question panafricaine s’est produit dès les années 1990 ainsi qu’une recrudescence des discours politiques en ce sens. Les propositions et projets de construction des Etats-Unis d’Afrique ont à nouveau émergés.

Plus récemment, la question de l’unité africaine et du renforcement de la solidarité entre les Etats africains est revenue à l’ordre du jour dans les tribunes de l’O.U.A.

§I - “ Plaidoyer pour la construction des Etats-Unis d’Afrique”[24]

Dans les années 1990, à l’heure du réchauffement des relations internationales et du renouvellement des idéologies politiques et économiques mondiales, de nouvelles théories et propositions panafricanistes ont vu le jour.

L’O.U.A. ayant été conçue pour évoluer vers une intégration toujours plus grande des Etats membres, le moment était venu de ressortir le projet de construction des Etats-Unis d’Afrique ; la doctrine (économistes et juristes) en a pris conscience (A), le président libyen aussi. (B)

A - Le renouveau doctrinal

Le choix des deux analyses que nous allons présenter repose sur la volonté de mettre en évidence les divergences actuelles sur le choix de la structure continentale et de ses compétences. L’objectif reste le même pour chacun des deux auteurs ( à savoir Hubert Kampang et Abdoulaye Wade), celui de la construction des Etats-Unis d’Afrique, mais les moyens pour y accéder sont différents. L’un prône une union fédérale ayant tous pouvoirs, laissant quelques pouvoirs résiduels aux Etats (1), l’autre rejette le fédéralisme et préfère être réaliste, à savoir, les Etats n’accepteront jamais d’abandonner en bloc une grande partie de leur souveraineté au profit d’une organisation continentale. (2)

1) Pour un Etat fédéral africain

Il semble que les Chefs d’Etat ont repoussé le panafricanisme en adoptant la Charte de l’O.U.A..

Au fils des années l’idée d’unité politique a reculé au profit des principes présents dans la Charte, notamment le respect de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de chaque Etat, ce qui a entraîné une balkanisation des Etats.

Dans un ouvrage intitulé au-delà de la Conférence Nationale Pour les Etats-Unis d’Afrique[25], Hubert Kampang considère que l’Afrique se serait trompée de chemin. L’auteur présente, quant aux moyens d’unir les Etats africains, l’analyse suivante : les Etats devraient mettre fin à l’O.U.A. et créer un Etat fédéral continental.

Les bouleversements qui ont eu lieu dans les années 1990, à savoir les différentes vagues de démocratisation qui ont déferlé sur le continent, ne doivent pas s’arrêter à l’adoption de constitutions nationales démocratiques. Les Africains doivent profiter de cet élan pour aller vers la constitution des Etats-Unis d’Afrique sur le modèle américain, à laquelle de vrais démocrates ne pourraient s’opposer. Ce ne sont pas les chefs d’Etats qui doivent se réunir afin de rédiger cette constitution, mais les forces vives de l’Afrique : les intellectuels, les étudiants, les cadres, et de manière générale, les jeunes, plus ouverts aux grands rêves.

Il faut un territoire vaste et peuplé d’où la nécessité de fédérer les Etats qui exerceraient des pouvoirs résiduels dans le cadre d’un gouvernement fédéral compétent sur tout le territoire de la fédération et disposant des pouvoirs indispensables pour garantir l’unité politique et économique du continent.

Le développement de l’Afrique passe certes par la démocratie, les droits de l’homme, l’Etat de droit, mais elle passe surtout par l’unité de l’Afrique seule réponse aux problèmes insolubles tels l’économie extravertie, la dette, le tribalisme facteur de sécession, la maladie, etc.

Les Etats pris individuellement sont pour la plupart trop petits pour espérer un développement économique capable d’assurer à long terme leur indépendance politique.

Le caractère indépendant et multiple des centres de décisions donne l’occasion aux puissances d’opposer les Africains les uns aux autres ; ces derniers se déchirent et s’affaiblissent au lieu de mettre en commun leurs efforts afin de vaincre leurs difficultés communes.

La supranationalité est ainsi indispensable, chaque Etat pris individuellement ne pouvant plus assurer au moins financièrement les attributs de sa propre souveraineté, attributs pesant trop peu de poids sur l’échiquier international.

Territoires, populations, ressources doivent être mis en commun au bénéfice d’une seule grande nation, avec une nationalité unique, une monnaie unique, une défense unique, une diplomatie unique, une douane unique et une fiscalité unique ; le tout conformément à l’exemple des Etats-Unis d’Amérique, qui propose un modèle efficace d’organisation fédérale, même si ce dernier peut être nuancé pour s’adapter aux particularités du continent africain.

Ainsi, à la tête du pouvoir exécutif, il y aurait un Président (ne pouvant exercer plus de deux mandats de cinq ans) et un Vice-Président, avec une tâche bien délimitée à savoir, l’application des décisions prises par le Parlement. Le gouvernement fédéral aurait en charge la politique étrangère commune et unique, vouée à défendre la fédération contre l’extérieur et notamment contre la menace hégémonique des grandes puissances de continuer d’appliquer le principe de “ diviser pour régner ”.

A cet égard, l’Afrique doit définir et appliquer une diplomatie unique et indépendante destinée à défendre les intérêts des Africains, et constituer une armée unique pour éliminer les risques de guerre entre les Etats et préparer une défense future.

Sur le plan législatif, l’Etat fédéral africain aurait besoin d’un Sénat et d’une Chambre des députés pour élaborer des lois, que le pouvoir exécutif appliquerait, alors que la Cour Suprême réglerait les litiges entre l’Etat fédéral et les Etats fédérés d’une part, entre les Etats fédérés d’autres part et enfin entre les Etats et leurs citoyens.

Sur le plan économique, l’Etat fédéral s’occuperait de la gestion de la monnaie africaine, du commerce extérieur, de la douane et de la fiscalité communes. A cet égard, il serait nécessaire que les Etats-Unis d’Afrique soient protectionnistes favorisant “ le passage d’une économie de prédation fondée sur l’exportation de ressources naturelles brutes, à une économie de transformation et d’échanges ”, une concurrence intérieure doit se développer afin de se hisser à un haut niveau de compétitivité, à l’instar des pays développés qui ont agit de la même manière, jusqu’au moment où ils se sont sentis assez fort pour affronter la concurrence extérieure.

Enfin, l’auteur précise, à juste titre, que la construction des Etats-Unis d’Afrique passe en premier lieu par un référendum d’autodétermination des Africains garantissant l’aspect purement démocratique de l’union.

2) Pour un espace politique continental non fédéral

Dans un ouvrage écrit quatre années avant celui d’Hubert Kampang, Abdoulaye Wade, l’actuel président de la République du Sénégal présente également sa vision d’un continent uni.

De la même manière que l’économiste et statisticien camerounais, il considère qu’en adoptant le système de l’O.U.A., les Etats africains se sont trompés de chemin.

Le constat en est sans équivoque: des politiques de développement d’Etats séparés qui ont échoué malgré une aide extérieure importante, la balkanisation du continent, le cloisonnement en une multitude d'espaces économiques et des petits marchés non viables.

Les maux actuels de l’Afrique viendraient de cette mauvaise route empruntée, c’est à dire le refus de suivre la voie des grandes figures panafricaines au début du 20^ème siècle.

Or, l’Afrique disposerait de suffisamment de ressources spirituelles, intellectuelles et morales pour édifier une nation forte, démocratique et prospère.

“ L’unité africaine doit être recherchée par tous les moyens et se justifie pour des considérations historiques et culturelles, mais aussi et surtout pour des raisons économiques. ” [26]

Cependant, contrairement à Hubert Kampang, l’idée de fédéralisme ne lui paraît pas “ compatible avec les données sociologiques actuelles ”, il semblerait plus réaliste de laisser une large souveraineté aux Etats, ce que permettraient les Etats-Unis d’Afrique.

Selon A. Wade, le panafricanisme passe par quelques axes qui sont autant d’étapes essentielles à l’atteinte de l’objectif final : l’axe de l’information (média continental consacré à l’information, à la politique et la culture, aux langues officielles) ; l’axe de la monnaie (Les pays africains doivent redevenir maître de leur monnaie dont la dimension dépend essentiellement du système monétaire international, à cet égard une monnaie africaine et une politique monétaire unique sont nécessaires) ; l’axe de l’autofinancement et du développement, l’axe de la science et de la technologie ( continentalisation de la recherche et création d’une école continentale pour la formation d’ingénieurs de niveau international) ; l’axe de la double planification (articulation des plans régionaux avec un plan continental pour harmoniser les différents plans nationaux de développement) ; l’axe de l’infrastructure et des voies de communication (construire des routes et des voies ferrées continentales) ; et enfin l’axe politique que nous allons davantage développer.

Trois niveaux d’institutions sont nécessaires : un gouvernement continental, un Parlement continental et un bipartisme politique, sans porter atteinte aux souverainetés et compétences des Etats. Il s’agirait d’une association afin d’obtenir des avantages auxquels un Etat pris individuellement ne pourrait pas prétendre.

Le gouvernement continental serait formé d’un nombre limité de ministères à compétences restreintes sous la direction d’un Premier ministre, à l’instar des pays industriels comme les Etats-Unis, la France et le Japon. Les ministères seraient chargés de tâches communes selon les objectifs que les Africains partagent, mais qui ne font l’objet d’aucun suivi sérieux par les Etats.

Le Parlement continental serait composé d’une dizaine de députés de chaque Parlement national, avec des compétences limitées à des domaines définis.

Les partis politiques devraient être coordonnés entre eux pour l’élaboration de programmes continentaux.

Enfin, contrairement à Hubert Kampang, A. Wade considère que l’Afrique doit adopter une politique d’ouverture en s’appuyant notamment sur le centre industriel européen.

Nous assistons ainsi à un renouvellement doctrinal favorable au panafricanisme, dont les deux analyses présentées n’en sont que des exemples. Les deux propositions s’opposent quant au choix de la structure à adopter.

D’autre part, l’un est favorable au protectionnisme, l’autre pour un développement économique appuyé sur les grandes puissances industrielles.

Les résultats à atteindre sont pourtant les mêmes et les moyens proposés, bien qu’ils soient différents, semblent l’un et l’autre davantage propices à la réalisation des objectifs fixés que ne l’ont été et le sont les moyens proposés par les organisations africaines anciennes et actuelles.

Cette doctrine s’inscrit dans les bouleversements qui ont eu lieu en Afrique et dans le monde à partir des années 1990: l’observation des limites des organisations sous-régionales et régionales actuelles, les vagues de démocratisation et la mondialisation (le commerce international, les nouvelles technologies, etc.)

Néanmoins, cette revitalisation du panafricanisme ne s’arrête pas au stade de l’écriture ; l’initiative de reconsidérer l’Unité Africaine a été reprise par un leader africain et plus précisément arabe, sous forme d’une proposition à l’ensemble des chefs d’Etats et de gouvernements africains, dans les tribunes mêmes de l’O.U.A.

B - L’initiative du président libyen Mouammar Kadhafi : du panarabisme au panafricanisme

Le 9 septembre 1999, lors du sommet extraordinaire de l’O.U.A. à Syrte, en Libye, le président de la Grande Jamahiriya Arabe Libyenne Populaire et Socialiste, Mouammar Kadhafi, a proposé un projet de texte d’une organisation africaine supranationale, à savoir, les Etats-Unis d’Afrique. (2)

Il semblerait ainsi que ce dernier se serait détourné des Etats arabes au profit de l’Afrique subsaharienne. En effet, le colonel Kadhafi a toujours été préoccupé par l’unification des Etats arabes et a soutenu de nombreux projets en ce sens. Pourquoi s’intéresse t’il aujourd’hui à l’Afrique ? (1)

1) Les ambitions africaines du “ Guide ”

Le colonel Kadhafi, au pouvoir depuis 1969, s’est en fait très tôt intéressé aux pays africains, même si ses projets unionistes étaient essentiellement tournés vers les Etats arabes et le concept de l’Umma (communauté des croyants, l’Umma exprimerait l’ambition universaliste de l’Islam, surpassant ainsi toutes les anciennes solidarités tribales et ethniques.)

Unions qui ont pour la plupart échoués, en l’occurrence l’Union des Républiques Arabes (URA) crée le 28 septembre 1970, organisant une fédération entre l’Egypte, la Libye et le Soudan ; la République Arabe Islamique (RAI) crée le 12 janvier 1974 entre la Libye et la Tunisie, et l’Union arabo-africaine, nom donné au projet de fusion libyo-marocain le 13 août 1984.

Ces échecs s’expliquent notamment par les intérêts divergents animant les différents leaders arabes. Kadhafi était favorable à une union totale du Maghreb avec la création d’institutions politiques communes et donc en conflit avec les “ modérés ”, davantage enclins à une intégration progressive.

A partir des années 1973-1974, la Libye a dès lors orienté sa politique vers l’Afrique noire d’une part, dans le but de rechercher un contrepoids aux menaces liées à l’exacerbation du conflit avec l’Egypte et les Etats arabes “ modérés ” et d’autre part, dans la quête d’une compensation à ses déceptions unionistes dans le Machrek et le Maghreb.

L’idée serait de lutter contre l’influence israélienne et d’étendre l’influence arabo-islamique au sud du Sahara dans le but de renforcer l’union arabe.

La diplomatie libyenne en Afrique Noire se manifeste par une aide financière massive, particulièrement au profit des Etats de l’Afrique occidentale. Toutefois, l’aide libyenne ne s’est pas concentrée uniquement dans les pays islamisés, par conséquent, l’islam ne peut pas être invoqué comme seul facteur de l’activisme libyen en Afrique. Le Guide espérait peut-être simplement rallier les Etats africains à la cause unioniste. [27]

La crise entre la Libye et les puissances occidentales suite aux actions terroristes dont il a été accusé dans les années 1980, à savoir, l’explosion du Boeing 747 américain au dessus de Lockerbie en 1988 et le DC-10 français qui s’est écrasé au Niger en 1989, a également contribué au rapprochement avec les Etats africains.

En effet, le Conseil de Sécurité des Nations Unies a voté une résolution en 1992 imposant l’embargo aérien et militaire à la Libye, et en 1993 imposant un embargo sur la technologie nécessaire à l’industrie pétrolière et gelant les avoirs libyens à l’étranger

La Libye est dès lors isolée internationalement et le régime de Kadhafi marginalisé.

Pour sortir de son isolement, Kadhafi renoue avec ses ambitions africaines. En juin 1998, il est présent au sommet de l’O.U.A. à Ouagadougou (Burkina faso), et parvient à faire accepter un projet relatif à la levée unilatérale et partielle de l’embargo qui pèse sur son pays. L’attitude de solidarité des Chefs d’Etats africains semble avoir joué un rôle dans la politique africaine de la Libye dans la mesure où Kadhafi décide en septembre 1998 de se détourner de l’arabisme et de l’unionisme et d’orienter sa politique vers le continent africain. Décision suivie par la suppression du Comité populaire général pour l’Unité Arabe et son remplacement par un Comité populaire général pour l’Afrique.[28]

Cette attitude de solidarité des Etats africains n’a t-elle pas réveillé le désir de Kadhafi de réaliser l’Umma au moyen de l’islamisation de l’Afrique ?

Déçu par l’attitude des Etats arabes qui ont refusé son projet de levée d’embargo, le colonel Kadhafi se tourne alors vers l’Afrique et lui fait part de ses intentions.

2) Le projet libyen en faveur de l’Union Africaine

Lors du sommet extraordinaire de l’O.U.A à Syrte en septembre 1999, convoquée sur l’initiative du président Kadhafi, une seule question était à l’ordre du jour : “ comment renforcer la capacité de l’Afrique à faire face aux défis du nouveau millénaire ? ”

Une seule réponse était possible selon le président libyen : la création des Etats-Unis d’Afrique.

A l’heure des grands ensembles politiques et de la mondialisation, il est nécessaire à l’Afrique de s’unir pour peser sur la scène internationale.

L’ère de l’Etat nation, produit du colonialisme est terminée selon le “ Guide ” et les frontières n’ont plus de sens.

Kadhafi est favorable à une union fédérale de l’Afrique à l’image des Etats-Unis d’Amérique.

Le 8 septembre 1999, il présente un projet de déclaration devant les ministres des affaires étrangères énonçant les principes suivants:

L’égalité entre les Etats membres ; l’autorité entre les mains du peuple ; l’engagement des Etats à mettre en œuvre la politique de l’union sous peine de sanctions décidées par le Congrès africain ; l’Union s’engage à défendre le continent sur terre, mer et dans les airs ; le règlement pacifique des différents ; le droit de tout Etat membre de demander l’aide de l’Union et le droit d’intervenir, sur demande du Congrès, dans le but de restaurer la paix et la sécurité dans tout Etat membre ; l’ “ autodépendance collective ” dans le cadre de l’Union en matière de défense, de sécurité, d’économie et de culture ; le respect des libertés civiles et politiques, des droits de l’homme et du droit à l’autodétermination ; la justice sociale, le développement équilibré ; le socialisme populaire ; la libre circulation des biens et des capitaux ; la condamnation des actes subversifs et terroristes sous toutes leurs formes.[29]

Autant de principes propices à la démocratie, aux droits de l’homme, au libéralisme économique et à la paix.

Concernant les organes de l’Union, Kadhafi propose la création d’un Congrès africain dont les membres élus pour quatre ans décideraient à la majorité absolue de la politique extérieure, de la défense, de l’économie, des finances, du commerce extérieur, des questions de nationalité, de visas et d’immigration ; d’un Conseil africain, organe exécutif suprême responsable devant le Congrès, proposant à la majorité absolue les lois fédérales ; un Conseil exécutif fédéral regroupant les chefs des autorités exécutives nationales, les chefs des commissions fédérales spécialisées et les secrétaires permanents ; quinze Commissions fédérales spécialisées couvrant les domaines de compétence de l’Union ; une Cour fédérale suprême ; un Fond monétaire africain ; une Banque centrale africaine et une Banque africaine d’investissement.

Les organes ainsi proposés font penser aux institutions propres au système fédéral américain d’une part, aux institutions européennes d’autre part, et s’inspirent largement des organes prévus dans le traité d’Abuja signé en 1991 créant la Communauté Economique Africaine.

La règle de vote, à savoir la majorité absolue, fait néanmoins penser au système de consensus adopté implicitement dans les mécanismes de l’O.U.A.

Le président Kadhafi aurait beaucoup étudié le mouvement panafricaniste, la Charte de l’O.U.A. et le traité d’Abuja créant la C.E.A. Son projet se présente alors comme une réforme de la Charte et une mise en œuvre du traité d’Abuja.

Face à cette proposition du président Kadhafi, comment les Etats ont-ils réagis ? Sont-ils désormais prêts à s’engager sur la voie des Etats-Unis d’Afrique ?

§ II - La “ sentence ” des leaders africains : le compromis de Syrte et de Lomé

Le projet présenté par la Libye n’a pas été retenu, tant par les chefs d’Etats que par les ministres des affaires étrangères.

Mais il semble que Kadhafi a convaincu ses interlocuteurs de la nécessité de renforcer l’unité entre les Etats et peuples africains et de créer une union africaine. Dès lors de grandes négociations ont eu lieu entre septembre 1999 et juillet 2000, dans le but d’harmoniser les volontés de chacun à propos de la forme et de la nature de l’union. Des clivages sont apparus non plus entre les révolutionnaires et les modérés, mais entre les Etats qui étaient pour un nouveau projet, et ceux qui étaient contre, confortés dans les institutions de l’O.U.A.

A cet égard, le rôle joué par le personnel de l’O.U.A. a fait la différence.

A - Du sommet extraordinaire de l’O.U.A. à Syrte le 8-9 septembre 1999…

Convoqué par le président Kadhafi, le sommet extraordinaire de l’O.U.A. s’ouvra à Syrte, en Libye, le 8 septembre 1999. Il réunit les chefs d’Etats (41) et d’autres représentants des Etats membres.

L’objectif du sommet de Syrte était de réfléchir ensemble, aux moyens de renforcer l’O.U.A. et notamment d’assurer un meilleur fonctionnement de ses structures, afin de lui permettre de faire face aux problèmes politiques et économiques auxquels l’Afrique était (et est toujours) confrontée.

Dès l’ouverture du sommet, le projet de Kadhafi passa entre les mains des ministres des affaires étrangères à celles des chefs d’Etat, lesquels le rejetèrent. Dans la crainte de l’échec du sommet, un contreprojet de l’O.U.A. fut élaboré, et fut également rejeté.

Chacun estimait que Kadhafi précipitait les choses, qu’il fallait être prudent et procéder par étapes. Le président ghanéen Jerry Rawling notamment, fit part de ses craintes concernant la possibilité de faire coexister ensembles les peuples africains au sein d’une même entité.

Mais l’idée en elle-même, celle de renforcer l’union entre les Etats africains, ne semblait pas heurter tous les membres de l’O.U.A.

Un certain nombre de chefs d’Etats soutinrent l’initiative de Kadhafi, même s’ils étaient réticents au projet de constitution d’une union fédérale. Le président Mozambicain Joacquim Chissano soulignait que les Etats africains n’obtiendraient jamais l’annulation de leur dette s’ils agissaient de manière dispersée ; le président malien Alpha Oumar Konaré s’attacha à montrer les limites de l’O.U.A ; enfin, le président nigérien Olusegun Obasanjo proposa de ne pas quitter le sommet sans signer une déclaration.

Le 8 septembre, les chefs d’Etat et les ministres des affaires étrangères décidèrent ainsi d’abandonner les deux projets et d’en élaborer un autre : le leur.

Toute la journée du 9 septembre fut consacrée à discuter d’un projet de déclaration, laquelle prête dans la soirée, fixait la date à laquelle l’acte constitutif devra être approuvé ainsi que le lieu de la cérémonie, à savoir à Syrte en 2001. [30]

La “ Déclaration de Syrte ” portant création de l’Union Africaine, adoptée à l’unanimité, posa des objectifs et décisions tels : la création de l’Union Africaine conformément aux buts prévus dans le préambule de la Charte de l’O.U.A. et aux dispositions du traité d’Abuja instituant la C.E.A. ; l’accélération du processus de mise en œuvre du traité d’Abuja ; de mandater le Conseil des ministres à prendre les mesures nécessaires pour “ élaborer les actes constitutifs de l’Union ” ; de la ratification des actes par les Etats membres avant décembre 2000 ; de mandater le président en exercice de l’O.U.A. et le président sud-africain à prendre contact avec les créanciers de l’Afrique afin d’obtenir l’annulation totale de la dette de l’Afrique ; la convocation d’une conférence ministérielle africaine sur la sécurité, la stabilité, le développement et la coopération sur le continent ; de demander au Secrétaire général de prendre toutes les mesures nécessaires pour la mise en œuvre des décisions, etc.

La Conférence de Syrte fixa un calendrier précis : les propositions de texte devaient être présentées pour adoption définitive au XXXVIe sommet ordinaire de l’O.U.A. du 10 au 12 juillet 2000.

B - … Au sommet ordinaire de l’O.U.A. à Lomé du 10 au 12 juillet 2000

En avril 2000, le Secrétaire général adjoint de l’O.U.A. chargé aux affaires politiques, Saïd Djinnit fit appel à plusieurs dizaines de juristes et de parlementaires des pays membres, à Addis Abeba, et les chargea de mettre en application la déclaration de Syrte, c’est à dire, de rédiger un projet d’acte constitutif de l’Union Africaine.

Les experts disposaient pour ce faire de deux documents : la Charte de l’O.U.A. et le traité d’Abuja. Hésitant sur l’étendue des pouvoirs de l’Union Africaine, les experts présentèrent un document technique dépourvus de statuts. Le travail de ces derniers fut dès lors désapprouvé par Kadhafi, pour deux raisons : le “ Guide ” n’avait pas eu connaissance de la tâche confiée aux experts et d’autre part, son avant projet ne figurait pas parmi les documents de travail.

Le travail des juristes et parlementaires fut déclaré nul et non avenu ; Salim Ahmed Salim (le Secrétaire général de l’époque) obtint à cet égard que la réunion extraordinaire des ministres des affaires étrangères du 31 mai 2000 à Tripoli, soit précédée d’une 2^e session des experts. Cette session fut ouverte du 27 au 30 mai, quarante sept Etats furent représentés. Des divergences existaient encore sur le transfert de souveraineté, la nature de l’Union, sa position par rapport à l’O.U.A. et la C.E.A., etc.

Chacun restait sur sa position : Kadhafi exigeait une Union dotée de tous les pouvoirs, alors que les autres refusaient la supranationalité. Certains cherchaient un compromis autour d’une organisation aux « pouvoirs consultatifs et évolutifs », d’autres voulaient se limiter à une « revitalisation de l’O.U.A. »

D’autres encore s’affirmèrent favorables sur tout, mais qu’au préalable il fallait consulter l’opinion publique.

En l’an 2000, les divergences restèrent dès lors les mêmes que dans les années 1950, lorsque Kwame N’Krumah prônait une union fédérale.

Les travaux d’experts furent arrêtés et les prérogatives transférées aux ministres des affaires étrangères.

La Conférence ministérielle extraordinaire s’ouvrit le 31 mai, à Tripoli. Kadhafi fit un discours enflammé qui convainquit un certain nombre de chefs d’Etats présents à la Conférence.

Le Secrétaire général de l’O.U.A. d’une part, considérait que les Etats étaient prêts pour une forme supérieure d’intégration et d’unité, même si beaucoup d’obstacles se présentaient. Oumar El Béchir, le président soudanais et Charles Taylor (Libéria) exprimèrent leur soutien au projet du “ Guide ”.

Le président malien Alpha Oumar Konaré et le président sénégalais Abdoulaye Wade présentèrent des propositions de projet de l’Union Africaine. Le premier proposa de reconstruire l’O.U.A. sur de nouvelles bases politiques et économiques, sans créer de fédération ; le second considéra que le système de l’Union Africaine ne devait pas porter atteinte aux souverainetés et que les compétences conférées à l’Union devaient être limitées pour éviter les conflits avec la gestion intérieure des Etats.

Kadhafi dû céder ; le consensus[31] se fit autour d’un projet d’acte constitutif d’une Union Africaine mieux structurée que l’O.U.A., avec un Conseil exécutif, un Parlement consultatif, des organes spécialisées, etc. La rédaction des protocoles y afférents, en l’occurrence celui fixant les statuts de Parlement africain, de la Cour de justice et du Conseil économique et social, fut remis à plus tard.

Il était prévu que le texte serait remis aux ambassadeurs africains à Addis Abeba, qui devaient les transmettre à leurs autorités respectives. Les documents devaient revenir approuvés à l’O.U.A. pour être remis au comité des ambassadeurs (4-6 juillet 2000), puis au Conseil des ministres (6-8 juillet), enfin au sommet des chefs d’Etat à Lomé le 10-12 juillet 2000.[32]

Le XXXVIe sommet de l’O.U.A. fut ainsi réuni dans la capitale togolaise les 10-12 juillet 2000. Gnassimbé Eyadema, le président togolais devint dès lors le président en exercice de l’organisation pendant un an. Eyadema était favorable à la consolidation de l’intégration des Etats africains qui n’avaient pas d’autres choix, selon ce dernier, pour s’adapter aux changements sociaux, politiques et économiques se produisant dans le monde.[33]

Sans son soutien et sans le travail inlassable des Salim Ahmed Salim et de son adjoint Saïd Djinnit, le projet n’aurait peut-être pas abouti, tant les divergences étaient grandes entre les chefs d’Etat. Le soutien venait d’autre part des présidents malien et sénégalais actuels.

Au contraire, parmi les Etats les plus hostiles à doter l’Union d’un quelconque pouvoir supranational figuraient : l’Afrique du sud, le Nigeria, le Kenya, le Botswana, le Zimbabwe et tous les pays d’Afrique du Nord excepté la Libye.

Néanmoins, vingt-sept pays signèrent, le 12 juillet à Lomé, l’acte constitutif de l’Union Africaine.[34] Nous pouvons constater que les Etats ayant signé l’acte sont pour la plupart soit des petits Etats et notamment de l’Afrique de l’ouest, soit des Etats ayant bénéficié des capitaux libyens (sous forme d’aide financière ou de la présence de multiples sociétés mixtes) dès les années 70, et parfois les deux. Les Etats seraient-ils attirés par la capacité d’investissements futurs de la Libye dans les différents pays africains ? Probablement, mais cette considération n’a pas réellement d’importance si elle cumule avec une véritable volonté de s’unir pour faire face aux défis communs.

Ce fut dans ce contexte que naquit la nouvelle organisation panafricaine (dont nous étudierons les dispositions et mécanismes en détail dans une seconde partie.)

En juin 2000, les ministres des affaires étrangères conclurent après neuf mois de débats, la dissolution de l’O.U.A. pour la remplacer par l’Union Africaine qui se présenterait dès lors comme une revitalisation de l’ancienne organisation et une avancée dans le processus de mise en œuvre de la C.E.A.

L’idée de modifier l’O.U.A. ou même de la changer n’est pas récente, car l’Organisation a des limites qu’il faut examiner afin de comprendre ce qui permettrait d’améliorer son système. D’une manière plus globale, un bilan doit s’opérer quant au fonctionnement des différentes organisations continentales africaines.

CHAPITRE II - LIMITES INHERENTES AUX ORGANISATIONS CONTINENTALES AFRICAINES

L’Organisation de l’Unité Africaine n’a pas atteint tous les objectifs qu’elle s’était assignés en 1963 et plus tard dans les années 1990 : objectifs politiques, sociaux et culturels d’une part, et objectifs économiques d’autre part.

Les conflits actuels, civils ou ethniques, qui ravagent encore certains pays ou régions ; la paupérisation économique, la dette et par delà la dépendance manifeste à l’égard des anciennes métropoles coloniales, ne font que révéler les limites de l’organisation.

Ces limites sont apparentes dans le contenu de la Charte, ainsi que dans la pratique des Etats depuis 1963.

Par “ organisations continentales africaines ” nous entendons l’Organisation de l’Unité Africaine crée à la suite du sommet d’Addis Abeba le 25 mai 1963 d’une part, et la Communauté Economique Africaine instituée par le Traité d’Abuja en 1991 d’autre part, cette seconde organisation faisant partie intégrante de la première.

Ces deux organisations seront traitées dans des sections différentes afin de mettre en évidence l’évolution de l’O.U.A. depuis trente ans.

Le but ici est de mettre en évidence les limites des organisations continentales africaines actuelles, afin de comprendre ce qui permettrait à la nouvelle organisation panafricaine, l’Union Africaine, de prendre une meilleure voie vers l’unité et l’intégration politique, ainsi que le développement économique de l’Afrique.

Dès lors, il ne s’agit pas de faire une critique immodérée de l’O.U.A., c’est à dire, sans tenir compte de l’œuvre qu’elle a pu accomplir, malgré une marge de manœuvre assez réduite conférée dans la Charte.

SECTION I – L’ORGANISATION DE L’UNITE AFRICAINE ET LA REALISATION DU PANAFRICANISME POLITIQUE ?

La décision des Chefs d’Etat et de gouvernement de supprimer l’O.U.A. au profit de l’Union africaine, témoigne des faiblesses et limites de l’Organisation panafricaine.

Les limites de l’O.U.A. quant à la réalisation de l’idéal panafricain sont inscrites dans les textes de la Charte et dans le comportement des Etats. Ces limites sont d’une part, les conséquences des obstacles juridiques et idéologiques (§I) ; et d’autre part, liés au mécanismes institutionnels de l’O.U.A. (§II).

§ I - Les obstacles juridiques et idéologiques à la réalisation de l’unité

Il semble que l’O.U.A. n’a pas réalisé l’idéal panafricain, à savoir l’unité de l’Afrique dans un cadre “ toujours plus vaste transcendant les divergences ethniques et nationales ”.[35] Les raisons tiennent à deux obstacles : la nature juridique de l’O.U.A. (1), et le phénomène de persistance des groupes au sein de l’Organisation. (2)

A - La nature juridique de l’O.U.A.

La Charte de l’unité africaine[36] offre des instruments de compréhension de la nature juridique de l’O.U.A. Il semble manifeste au regard des principes et objectifs prévus, que l’Organisation n’a pas été créée dans le but de réaliser l’unité intégrative du continent. Un autre type d’union a été privilégié, résultant de deux types de préoccupation.

En effet, à la lecture des principes et objectifs énoncés dans la Charte, deux préoccupations essentielles semblent avoir rapprochés les chefs d’Etats et de gouvernement lors de la conférence : la lutte contre le colonialisme et pour le respect de le souveraineté des Etats d’une part, que nous qualifierons, à l’instar de Jean – Emmanuel Pondi[37], “unité négative ” (1), et le renforcement de l’unité entre les peuples et le renforcement de la coopération entre les Etats (“ unité positive ”), d’autre part. (2)

1) Une “ unité négative ”

La première préoccupation est liée au contexte politique du continent africain dans les années 60, ainsi qu’au contexte idéologique présidant la conférence d’Addis Abeba. Les Chefs d’Etats africains semblèrent s’être entendus sur l’identification des ennemis communs de l’Afrique, cela revient à dire qu’il s’agissait d’une “ unité négative ”.

Un certain nombre d’Etats venaient d’accéder à l’indépendance, mais d’autres étaient encore sous la domination coloniale.

La volonté de réaliser une unité entre les Etats était la raison pour laquelle les Chefs d’Etats et de gouvernement se réunirent, malgré leurs divergences, dans la capitale éthiopienne ; mais, le discours du président algérien Ahmed Ben Bella rappelant l’urgence de la situation politique de l’Afrique, changea l’orientation du sommet.

Les chefs d’Etats et de gouvernement prirent conscience que l’unité ne pouvaient se réaliser temps que l’autorité coloniale était encore présente sur le continent. Il sembla prioritaire de s’unir autour d’une préoccupation commune, la lutte contre le colonialisme ou le néocolonialisme, dans le cadre d’une structure qui allait prendre le nom d’Organisation de l’Unité Africaine.

La Charte semble refléter cette situation d’urgence.

En effet, dans le préambule est rappelé le principe du droit des peuples à l’autodétermination, ainsi que les objectifs de liberté, d’égalité, de justice et de dignité. Dans l’article 3 est affirmé le “ dévouement sans réserve à la cause de l’émancipation totale des territoires africains non encore indépendants ”.

Pour ce qui concerne les Etats ayant déjà accédé à l’indépendance, la lutte devait continuer. La lutte contre la menace néocolonialiste d’une part, et pour le respect de la souveraineté nouvellement acquise d’autre part.

La Charte de l’O.U.A. semble insister sur le principe de souveraineté des Etats. Cela révèle en partie, la nature juridique de l’Organisation : l’O.U.A. n’est pas un Etat fédéral, tel que souhaité par Kwame N’Krumah, ni une organisation supranationale dans laquelle les Etats cèderaient leur souveraineté ou une partie de cette dernière.

Il découle du principe de souveraineté, le principe “ d’égalité souveraine de tous les Etats -membres ” qui se matérialisera par le fait que chaque Etat disposera d’une voix dans les organes de l’O.U.A. ; le principe de “ non-ingérence dans les affaires intérieures de l’Etat ” ; ainsi que le principe du respect de l’intégrité territoriale de chaque Etat.

Les objectifs étant par conséquent de défendre la souveraineté des Etats, leur intégrité territoriale, et leur indépendance ; “ d’éliminer sous toutes ses formes le colonialisme de l’Afrique ”.

Le respect de la souveraineté est un principe dominant tant dans la Charte que, plus tard, dans la pratique des Etats. La conséquence fut, nous le verrons, l’empiètement des organes de souveraineté sur les autres institutions.

Il semble que la lutte contre l’ennemi commun, et l’entente sur des stratégies communes à adopter contre la menace impérialiste, unissait l’ensemble des participants de la conférence.

La notion d’ “ unité positive ” ouvra des perspectives différentes.

2) Une “ unité positive ”

La deuxième préoccupation resta l’unité africaine et la coopération apparue comme un moyen de la réaliser :

“ guidés par une commune volonté de renforcer la compréhension et la coopération entre nos Etats afin de répondre aux aspirations de nos populations vers la réalisation d’une fraternité et d’une solidarité intégrées dans une unité plus vaste qui transcende les divergences ethniques et nationales ”.

La coopération était ici un moyen, semble t-il, de renforcer le sentiment d’ “ africanité ” au sein des différents peuples d’Afrique.

Les objectifs étaient les suivant : " renforcer l’unité et la solidarité des Etats africains et malgache ” ; “ coordonner et intensifier leur coopération et leurs efforts pour offrir de meilleures conditions d’existence aux peuples d’Afrique ”.

Cette coopération n’est pas restreinte à l’Afrique, elle est ouverte sur l’extérieur : “ favoriser la coopération internationale, en tenant dûment compte de la Charte des Nations Unies et de la déclaration universelle des Droits de l’homme. ”

Le préambule mentionne également le devoir des Chefs d’Etat et de gouvernement africains “ de mettre les ressources naturelles et humaines de notre continent au service du progrès général de nos peuples dans tous les domaines de l’activité humaine ” et d’ “ assurer le bien-être de leurs peuples ”. La coopération apparaît dès lors comme un moyen de réaliser le développement des Etats africains, chaque Etat pris individuellement étant faible.

Dès lors, il appert que la coopération était une étape nécessaire sur la voie de l’unité politique de l’Afrique, et se plaçait donc dans une évolution qui, à terme permettrait d’envisager la construction des Etats-Unis d’Afrique.

Les moyens proposés pour atteindre les objectifs fixés sont la coordination et l’harmonisation des politiques générales des Etats membres dans des domaines quasiment illimités. Le domaine d’action de l’O.U.A. concerne ainsi différents secteurs comme la politique internationale, l’économie, l’éducation et la culture, la santé et la science, la défense et la sécurité.

Mais nous verrons que les pouvoirs donnés à l’Organisation ne sont pas à la hauteur de ces objectifs.

La nature juridique de l’O.U.A. repose ainsi sur le choix de la coopération et de la consultation, au détriment du supranationalisme.

Il s’agit d’une organisation de coopération interétatique, dont les décisions prises sous forme de résolutions n’ont pas de force obligatoire, puisque leur exécution, nous le verrons, dépend du bon vouloir de chaque Etat. L’O.U.A. a souvent été considérée comme un lieu de rencontre et de concertation idéal.

Mais, les fortes divergences idéologiques présidant à la conférence d’Addis Abeba, la puissance du groupe de Monrovia et l’urgence, ne permirent pas de réaliser le rêve panafricain.

Le phénomène des groupes qui persista et d’autre part, le régionalisme qui se développa parallèlement à l’Organisation continentale, constituèrent autant d’obstacles à la réalisation de l’unité africaine.

B- L’hétérogénéité du continent

L’une des préoccupations des constituants de la Charte fut d’éliminer la formation des groupes et blocs sous régionaux, facteur de division du continent.

Or, le groupe des “ modérés ” et le groupe des “ progressistes ” n’ont pas disparus, tandis que d’autres clivages, constitués sur la base d’ “ affinités particulières ” sont apparus et ont perdurés. (1) D’autres encore, ont été renforcés par l’existence de nombreuses organisations sous régionales. (2)

1) Le phénomène des groupes

Le groupe, à l’O.U.A. peut se définir comme : “ …tout ensemble d’Etats membres que rapprochent des affinités particulières et qui forment au sein de l’Organisation des coalitions plus ou moins formelles, plus ou moins durables en vue d’infléchir les décisions et les actions de l’Organisation dans le sens de leurs vues ou de leurs intérêts communs ”.[38]

Ces affinités particulières peuvent être des liens historiques, idéologiques ou culturels, des intérêts économiques et politiques, une proximité géographique…, et sont favorisés par des facteurs tant juridiques, que politiques.

Du point de vue juridique, la règle de la majorité prévue dans la Charte pour inscrire une question à l’ordre du jour, la débattre et adopter une résolution, conduit à la création de groupes cherchant le ralliement du plus grand nombre d’Etats à leur cause, afin d’établir un débat sur une question déterminée et à l’adoption de la résolution voulue.

Le quorum exigé par la Charte pour débattre d’une question étant de 2/3 des Etats membres, “ il suffit de l’opposition d’un groupe réunissant le tiers (plus un) des Etats pour paralyser l’organisation. ”[39]

D’autre part, la constitution de groupes est liée à la répartition géographique de postes. En effet, les postes dans les organes de l’O.U.A., sont pourvus en tenant compte de la répartition géographique, que ce soit les postes des secrétaires généraux adjoints, les fonctions de membres du Comité consultatif sur les questions administratives, budgétaires et financières ou du Comité de Libération. Pour proposer leurs candidats à ces postes, les Etats appartenant à chaque région (Afrique du Nord, Afrique de l’Ouest, Afrique du Centre, Afrique de l’Est et Afrique Australe), s’allient pour parvenir à un accord.

D’un point de vue politique, d’autres facteurs sont susceptibles de constituer des groupes. Jusque dans les années 90, c’est à dire à la fin de la guerre froide, certains Etats étaient d’orientation socialiste, parfois ralliés au marxisme-léninisme. D’autres étaient affiliés au camp des capitalistes. Il paraît donc logique, qu’au sein de l’O.U.A., ce clivage réapparaisse.

Enfin, certains Etats africains ont conservé des liens étroits avec leur ancienne métropole coloniale. Dès lors, persista le groupe francophone et le groupe anglophone.

Le phénomène des groupes ne pouvait en outre pas s’estomper avec la création de multiples organisations sous-régionales.

2) La multiplicité des organisations sous - régionales

En effet, les dissensions idéologiques quant à la forme du panafricanisme ont fait apparaître deux types d’organisations : l’organisation continentale (que constitue l’O.U.A.) et l’organisation régionale. Nous avons vu que le régionalisme a été conçu comme une première étape vers le continentalisme. Mais, un problème de coordination s’est posé entre ces deux types d’organisations et d’autre part, les Etats-membres d’une même organisation sous-régionale ont eu tendance à créer des groupes au sein de l’O.U.A.

Diverses organisations sous-régionales ont ainsi été créés dès 1958, unissant les Etats africains, membres par la suite de l’O.U.A. Il s’agit d’organisations à caractère politique, économique, technique ou socio-culturelles. Unies par des intérêts communs ou complémentaires, les organisations sous-regionales ont souvent manifesté une certaine solidarité face aux problèmes internationaux.

D’une manière générale, la persistance du phénomène de groupe reflète les contradictions qui caractérisent l’ensemble de l’Afrique. Si un des principes de la Charte est l’égalité entre les Etats africains, on ne peut que constater leur inégalité quant à leur puissance, leur taille et leur économie. Dès lors, comment éviter que les Etats se regroupent en fonction de leur poids sur la scène africaine, de leurs intérêts ou de leurs affinités ?

Souvent, ces groupes ont bloqué le fonctionnement de l’O.U.A., mais parfois, ils ont pu faciliter sa saisine et l’organisation de débats.[40]

Quant à la réalisation de l’unité africaine, ces groupes sont un facteur de division du continent, mais ils sont à la fois le reflet de la riche diversité de l’Afrique.

Cependant, les limites de l’O.U.A. ne sont pas constituées que d’obstacles juridiques et idéologiques nuisant à la réalisation de l’idéal panafricain. Les limites sont également, et surtout présentes dans les institutions dont l’Organisation est dotée pour atteindre ses objectifs.

§ II - Les vicissitudes institutionnelles de l’O.U.A.[41]

La Charte d’Addis Abeba prévoit en son article 7 :

“ L’Organisation poursuit les objectifs qu’elle s’est assignés, principalement par l’intermédiaire des institutions ci-après :

1- La Conférence des chefs d’Etat et de gouvernements ;

2- Le Conseil des Ministres ;

3- Le Secrétariat général ;

4- La Commission de médiation, de conciliation et d’arbitrage. ”

Ces institutions peuvent être regroupées en deux catégories : les organes “ de souveraineté ” d’une part (A) et les organes administratifs et juridictionnels, d’autre part. (B)

A - Les organes “ de souveraineté ”

La Conférence des chefs d’Etat et de gouvernement et le Conseil des Ministres sont des organes de représentation des Etats. En tant qu’organes décisionnels, et surtout pour ce qui concerne la Conférence, ils semblent avoir subit un certain recul sur le plan pratique, dans la mesure où ils se sont souvent attachés à sauvegarder la souveraineté de leurs Etats, au détriment des actions concrètes à l’échelle continentale.

1) La Conférence des chefs d’Etat et de gouvernement : l’inefficacité décisionnelle

Les articles 8 à 11 [b1] de la Charte, ainsi que le règlement intérieur consacre le caractère suprême de la Conférence des chefs d’Etats et de gouvernement. Cet organe est composé des chefs de l’Exécutif dans les différents Etats membres ou de leurs représentants accrédités, et se réunit au moins une fois par an avec la possibilité de sessions extraordinaires ( article 9). Le principe de l’égalité entre les Etats est assuré par le fait que chaque Etat dispose d’une voix ; les décisions sont prises à la majorité des deux tiers des Etats membres et les décisions de procédure sont prises à la majorité simple ( article 10). La conférence doit “ …étudier les questions d’intérêt commun pour l’Afrique, afin de coordonner et d’harmoniser la politique générale de l’Organisation. ” (Article 8)

Il a été constaté par de nombreux analystes de l’Organisation que, depuis 1963, le nombre de chefs d’Etat présents aux Conférences, avait chuté. Profitant de l’opportunité offerte par l’article 9 de la Charte, ces derniers ont souvent préféré se faire représenter que se déplacer eux-mêmes.

Selon Maurice Kamto, la raison de cet absentéisme se trouve notamment dans la situation politique interne de la plupart des Etats africains.

Dans les années 70-80, la plupart des régimes africains étaient instables, et donc perpétuellement menacés par des coups d’Etat. Les dates des déplacements étaient officiellement déclarées, des renversements purent dès lors avoir lieu pendant les sommets de l’O.U.A.. Les chefs d’Etat étaient par conséquent réticents à quitter leur pays dont ils n’avaient pas la maîtrise de la situation politique.

Il a d’autre part été avancé que cet absentéisme était du à la périodicité annuelle des sommets de l’O.U.A.. A cet égard, la Tunisie et la Zambie avaient proposé de réunir la Conférence tous les deux ans seulement. Mais cette proposition ne fut pas retenue, probablement parce ce qu’elle n’assurait pas forcément, l’assiduité des chefs d’Etat et de gouvernement.

Enfin, la pratique des sommets dans des pays hôtes, a pu contribuer à l’absentéisme dans la mesure où les divergences politiques entre les Etats étaient parfois si profondes, qu’elles rendaient inconcevable pour un Chef d’Etat, de fouler le sol “ ennemi ”.

La conséquence fondamentale de cet absentéisme est le changement de nature de la Conférence. Initialement conçue comme un organe décisionnel suprême, réunissant chefs d’Etats et de gouvernement, la Conférence s’est abaissée au niveau du Conseil des Ministres, ce dernier faisant dès lors double emploi. En effet, les ministres présents aux Conseils des Ministres, sont souvent les mêmes qui représentent les chefs d’Etat aux Conférences. L’équilibre des pouvoirs est donc modifié et la Conférence est par conséquent moins efficace dans son processus décisionnel.

De plus, l’article 10 dispose que les décisions sont prises à la majorité simple ou qualifiée ; or, la plupart des décisions sont prises à l’unanimité, car “ les représentants de chefs d’Etat s’en tiennent généralement à des positions minimums, en attendant d’en référer à leur mandataires. ”[42]

D’autre part, les principes de souveraineté et de coopération qui fondent l’O.U.A. excluent la prise de décisions véritables, excepté pour ce qui concerne l’organisation et le fonctionnement de l’Organisation.

La Conférence s’est davantage caractérisée par la possibilité offerte aux Chefs d’Etats et de gouvernements africains de débattre sur les problèmes communs. A cet égard, la Conférence de l’O.U.A. a souvent été qualifiée de “ syndicat de Chefs d’Etat ”.

Enfin, le problème majeur de la Conférence reste celui de la non application des résolutions adoptées tant au niveau interne qu’au niveau international ; les intérêts nationaux et le principe de souveraineté consacré par la Charte prédominant. En effet, si les résolutions constituant le droit interne de l’Organisation sont dotées de force obligatoire, les résolutions qui ont pour objet de dicter la conduite des Etats membres sur le plan interne ou international, sont dénuées d’autorité.

Le fonctionnement de l’Organisation ne dépend ainsi que du bon vouloir des Chefs d’Etat et de gouvernement.

2) Le Conseil des ministres : une faible autonomie décisionnelle

Le Conseil des Ministres [b2] est le deuxième organe dans la pyramide institutionnelle de l’O.U.A.. Quatre articles lui sont consacrés dans la Charte, ainsi qu’un règlement intérieur.

Il est composé des ministres des affaires étrangères de chaque Etat membre de l’Organisation ou d’autres ministres désignés. Il se réunit au moins deux fois par an et a la possibilité de se réunir en session extraordinaire (article 12 de la Charte).

Au début de chaque session, il élit à la majorité simple, un Président, deux Vice-Présidents et un rapporteur (article 11 du règlement intérieur).

Le Conseil est chargé de la préparation de la Conférence des Chefs d’Etats et de gouvernement, connaît toute question qu’elle lui renvoie et exécute ses décisions. Il met d’autre part en œuvre la coopération interafricaine ( article 13 al. 2 et 3 de la Charte).

En outre, il discute et approuve le budget de l’Organisation voté par le Secrétaire général et approuve le règlement intérieur des commissions spécialisées ( article 3 al. 4 et 5 du règlement intérieur).

En vertu du principe d’égalité, chaque Etat dispose d’une voix et les résolutions sont prises à la majorité simple (article 14 al. 1 et 2 de la Charte).

Dans la pratique, il semble que le Conseil des Ministres est le plus dynamique des organes de l’O.U.A. Il dispose d’un large panel de compétences. Toutefois ses pouvoirs sont très limités, tant à l'égard des compétences sur les matières internes de l’Organisation, que de son statut par rapport à la Conférence.

En effet, le Conseil dispose de beaucoup d’attributions, mais il n’a pas de pouvoir de décision propre,[43] même s’il peut exercer une certaine influence sur les dossiers.

Il reste dépendant des chefs d’Etat et de gouvernement dans la mesure où la Charte prévoit explicitement que ses compétences sont exercées sous le contrôle de la Conférence devant laquelle il est responsable (article 13 al. 1 de la Charte).

Dès lors ses initiatives ne sont retenues que si elles ne sont pas contraires à la ligne politique suivie par les Chefs d’Etat et de gouvernement.

En tant qu’organe d’exécution, il semble encore une fois très dépendant de la volonté des Chefs d’Etat et de gouvernement ; à cet égard, le Secrétariat général et la Commission de médiation, de conciliation et d’arbitrage sont davantage impliqués, au moins juridiquement, dans la mise en œuvre des décisions.

B- Les organes administratifs et juridictionnels

L’article 7 de la Charte prévoit, en outre deux autres organes : le secrétariat général et la Commission de médiation, de conciliation et d’arbitrage. La premier exerçant une fonction administrative, le second un rôle juridictionnel. Depuis leur création, ces deux organes ont connu une importante évolution.

1) Le Secrétariat général ou l’ambiguïté d’une fonction

A côté des deux organes politiques, la Charte a crée un organe administratif, composé du Secrétaire général (dont les dispositions précises son caractère administratif), et de quatre secrétaires généraux adjoints. Nous nous attarderons davantage sur le rôle et les compétences du Secrétaire général, fonction qui a connu en pratique une véritable mutation.

Trois articles de la Charte, et un règlement intérieur approuvé par la Conférence lui sont consacré.

Le Secrétariat général, organe “ central et permanent ” de l’O.U.A. dispose essentiellement de compétences exécutoires, il assure la continuité de l’Organisation.

Ses tâches sont très nombreuses, [44] et dans une certaine mesure, de nature à dépasser ses fonctions administratives. Or, en 1963, les leaders africains ont refusé de doter le Secrétaire général de toute initiative en matière politique, raison même de son appellation : Secrétaire général administratif.

Cet épithète fut supprimé lors de la réforme de Charte en 1979, par la Conférence des Chefs d’Etat et de gouvernement réunis au XVIe sommet de l’O.U.A. à Monrovia. Réforme qui modifia également le mode de désignation du Secrétaire général et de ses adjoints, qu’elle confia de manière exclusive à la Conférence.[45]

Cette réforme pouvait s’interpréter comme une reconnaissance de l’importance du rôle joué par le Secrétaire général, voire comme un renforcement de son pouvoir.

Mais, en pratique, cette révision ne permit nullement d’accroître ses pouvoirs. Si le statut du Secrétariat général était bien défini, l’étendue de ses pouvoirs et son véritable rôle restèrent très flous.

La fonction exclusivement internationale du Secrétaire général, l’ampleur des tâches confiées, les formes multiples de ses fonctions, ainsi que ses responsabilités, lui ont assuré au cours des années d’exercice, une influence diplomatique, voire un rôle politique.

L’importance de son rôle varie en fonction de son charisme et sa capacité à persévérer. En matière de règlement des conflits notamment, le Secrétaire général a pu jouer un rôle de grande importance dans l’histoire de l’Organisation.

Mais ses initiatives personnelles se sont souvent heurtées à la critique des organes de souveraineté auxquels il reste subordonné. Les expériences de Diallo Telli (Premier Secrétaire général de l’O.U.A. de 1964 à 1972) et d’Edem Kodjo[b3] (1978-1983) en sont des exemples. [46] Diallo Telli en l’occurrence, fut l’un de ceux qui marqua le plus l’histoire de l’Organisation de son empreinte en contribuant à lui assurer une grande aura internationale.[47]

Cet exemple illustre bien en quoi la fonction de Secrétaire général est de la plus haute importance dans la poursuite des objectifs de l’O.U.A. Or, les conflits de compétences qu’entraîne l’exercice de cette fonction, est un facteur d’inefficacité et de nuisance aux activités de l’Organisation, c’est pourquoi, il convient de la réformer.

Dans la pratique, le Secrétaire général a souvent prit la responsabilité de s’exprimer au nom de l’organisation, alors que chaque chef d’Etat prenait position pour son pays[48] ; il nous est donc permit de penser que c’est le Secrétaire général qui dans une certaine mesure assure vis à vis des puissances et organisations extérieures, l’unité des Etats africains… Mais cette hypothèse peut être nuancée dans l’étude de la fonction de “ président en exercice ” ; fonction qui n’a pas été prévue dans la Charte et qui a beaucoup évolué, nous y reviendrons.

A cet égard, la Commission de médiation, de conciliation et d’arbitrage n’a pas atteint les objectifs escomptés.

2) La Commission de médiation, de conciliation et d’arbitrage ou la désuétude de l’organe juridictionnel

A l’issue du sommet de l’O.U.A. au Caire en 1964, la Conférence des chefs d’Etats et de gouvernement adopta le Protocole de médiation, de conciliation et d’arbitrage, et l’intégra à la Charte au nombre des institutions de l’organisation. (Article 19)

La Commission avait pour but de régler les litiges entre les Etats membres, par voie de médiation, de conciliation ou, en cas d’absence de compromis, par voie d’arbitrage.

Le tribunal arbitral devait trancher les litiges conformément aux traités conclus entre les parties, au droit international, à la Charte de l’O.U.A., à la Charte des Nations Unies ou avec l’accord des parties, en amiable composition (article 30 du protocole).

Par cet organe, l’O.U.A. se donnait les moyens de consolider, sur le plan juridique, le régionalisme africain et se conformait à la pratique du régionalisme international. Toute organisation internationale s’étant dotée, à un moment ou à un autre, d’un instrument de règlement des litiges.

Toutefois, cet organe était-il en conformité avec la nature de l’O.U.A. ?

A cette question, Maurice Kamto a répondu par la négative. Se soumettre à un tel organe, revenait à privilégier le droit sur la politique dans la recherche des solutions aux litiges.

Or, l’O.U.A. est avant tout une organisation à caractère politique.

L’échec de la Commission est inscrit dans les textes du protocole.

Les membres de la Commission élus par la Conférence (au nombre de 21) ne sont pas des chefs d’Etat ou de gouvernement, mais des personnalités justifiant de compétences reconnues (article 2). Or, une “ personnalisation des différends interafricains ” est manifeste dans la pratique de l’Organisation, le caractère personnel des différends interafricains découlant “ d’une conception du pouvoir dans laquelle l’Etat est coulé dans la personne du chef .”[49]

Il semblait inconcevable que la personne du médiateur, non auréolée de la souveraineté propre au président, puisse s’interposer entre les Etats.

Dès lors, les membres de la Commission ne furent élus par la Conférence que plusieurs années après la création de l’organe en 1964 et quand la Commission fut enfin composée, ses membres n’intervinrent jamais dans le règlement des litiges africains.

Ainsi, les différends africains étant le plus souvent des conflits politiques, opposant des intérêts personnels, les solutions à ces litiges ne pouvaient pas être juridiques. Les chefs d’Etat auraient donc préféré le recours à des modes politiques de règlement des litiges, par le biais notamment de commissions ad hoc, composés d’Etats et non plus de personnalités reconnues pour leurs compétences.

Il semble que F. Meledje Djedjro ne partage pas l’opinion de M. Kamto. Selon lui, les Etats africains ont peu à peu privilégié la solution des différends sur la base du droit, portant le plus souvent leurs affaires devant les juridictions internationales comme la Cour internationale de justice.

Cette contradiction peut trouver sa justification dans la conception respective de chacun de la Commission : l’un la considéré comme un organe juridique, l’autre semble la considérer comme un organe politique.

D’autre part, F. Meledje Djedjro ajoute que l’immobilisme de la Commission trouverait sa justification dans une interprétation restrictive du principe d’ingérence, la compétence de la Commission s’étendant uniquement aux litiges entre Etats (article 12 du protocole). Or, les conflits interétatiques auraient diminués, faisant place aux conflits internes pour lesquels la Commission n’était pas compétente.[50]

Ce fut probablement pour l’ensemble de ces raisons, mêmes contradictoires, que les Chefs d’Etat et de gouvernement adoptèrent au sommet du Caire les 29 et 30 juin 1993, le Mécanisme de l’OUA pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits.

Au regard de tout ce qui précède, il semble que les Chefs d’Etat et de gouvernement ont refusé dès le départ, de doter l’O.U.A. de contre-pouvoirs en son sein, tant dans la Charte, que dans la pratique.

En effet, la Charte limite la possibilité d’expression contraignante du Conseil des Ministres et du Secrétariat général, bien que dans la pratique, ces organes se sont révélés essentiels au fonctionnement de l’Organisation. Au contraire, si les chefs d’Etat ont accepté en 1963 d’offrir à l’Organisation un organe juridictionnel propre chargé de régler les litiges, il s’est avéré que les Etats ont souvent préféré recourir à d’autres modes de règlement des conflits, laissant ainsi dépérir la Commission de médiation, de conciliation et d’arbitrage.

Il semble ainsi que l’O.U.A. n’est pas une organisation créée pour réaliser l’idéal panafricain, même si “ l’esprit de famille ”, le consensus ou “ la palabre ”, ont toujours prévalu dans les débats. C’est pourtant l’unité des Etats qui pourra sortir le continent africain de ses multiples problèmes.

Néanmoins, la cause de la relative inefficacité de l’O.U.A. réside surtout dans ses vices et dysfonctionnements institutionnels. Plusieurs réformes ont été proposées à cet égard. L’Organisation de l’Unité Africaine est une organisation essentielle qui a pu faire ses preuves dans certains domaines, mais il semble indispensable de la faire évoluer et notamment l’adapter aux réalités nouvelles. Nous y reviendrons, après avoir étudié comment l’O.U.A. a tenté de réaliser un panafricanisme économique.

En effet, pendant la première décennie de l’Organisation, les Etats africains se sont surtout préoccupés des aspects politiques de l’unification de l’Afrique : l’émancipation des Etats, la lutte contre l’apartheid, le conflit congolais (guérillas lumumbistes et problème katangais) , le problème biafrais… Dans une seconde période, les préoccupations d’unification économique ont ouvert la voie vers une autre forme de coopération, puis d’intégration.

SECTION II – LA COMMUNAUTE ECONOMIQUE AFRICAINE ET LA REALISATION DU PANAFRICANISME ECONOMIQUE ?

Dès les indépendances, les problèmes de malnutrition, de sous-production, de paupérisation, que l’on pourrait résumer sous le terme générique de sous-développement, ont affecté le continent africain. S’est ajouté la crise économique mondiale altérant les économies africaines depuis les années 80.

Les chefs d’Etats et de gouvernement membres de l’O.U.A. ont pris conscience de cette situation dès 1963, lors de la conférence d’Addis Abeba. En l’occurrence, certaines dispositions de la Charte consacrent implicitement la nécessité de réaliser le progrès économique à l’échelle du continent.

Mais, comme nous l’avons vu précédemment, le développement économique ne faisait pas partie des préoccupations majeures de l’heure.

Décolonisation, lutte contre l’apartheid et conflits opposant certains Etats africains ont longtemps occupé les consciences panafricaines, au détriment de la brûlante question économique.

Une décennie s’est écoulée avant que l’O.U.A. ne s’engage concrètement sur cette voie. Les consciences se sont réellement réveillées au moment de la détérioration de la situation économique des années 70 et lorsque le Nouvel Ordre Economique International (N.O.E.I.) proposé par l’Organisation des Nations Unies (O.N.U.) montrait ses limites.

Le Plan d’Action de Lagos (P.A.L.) de 1980 adopté au cours du Colloque de Monrovia, marqua à cet égard un tournant historique : l’ère du panafricanisme en tant que mouvement de décolonisation politique était révolu, lui succédait l’ère du panafricanisme en tant qu’ instrument d’intégration régionale et de décolonisation économique.

Certes, ce fut un échec, mais la marche vers la réalisation du panafricanisme économique était enclenchée (§ I). La création de la Communauté Economique Africaine (C.E.A.) le prouve, même si de sérieux obstacles ont bloqué sa mise en œuvre (§ II).

§ I - Aux origines de la Communauté Economique Africaine

Comprendre les causes puis les limites de la Communauté Economique Africaine, passe nécessairement par un détour dans le temps. La C.E.A. ne fut pas créée du jour au lendemain ; elle fut l’aboutissement d’une importante évolution initiée en 1963, lorsque les chefs d’Etats et de gouvernement décidèrent d’inscrire dans la Charte de l’O.U.A. leur volonté de réaliser le progrès économique en Afrique.

Ce long processus est marqué par différentes étapes qu’il convient de restituer, afin de présenter, à terme, des perspectives quant à la réalisation du panafricanisme économique.

A - L’action économique de l’O.U.A. de 1963 à 1979

L’action de l’O.U.A. dans le domaine économique est marquée, dans la première décennie de sa création, par deux étapes fondamentales.

La première phase est caractérisée par la quasi-inactivité de l’O.U.A., en raison du traitement prioritaire des questions politiques et du monopole exercé par l’organe institué par les Nations Unies chargé du développement économique de l’Afrique (1).

La seconde phase révèle une prise de conscience quant à la gravité de la situation économique dans la majorité des Etats africains (2).

1) L’inefficacité de la Commission économique et sociale ou la léthargie de l’O.U.A. dans le domaine économique

En 1963, les Chefs d’Etat et de gouvernement membres de l’O.U.A. se donnèrent comme objectif d’harmoniser et de coordonner leurs politiques générales, notamment dans le domaine économique, afin de réaliser le “ progrès général ” et le “ bien-être de leurs peuples ”.

A cet égard, la création d’une “ Commission économique et sociale ” fut prévue dans la Charte (article 20).

Mais, l’urgence imposa l’établissement d’un “ Comité économique préparatoire ” chargé d’étudier un certain nombre de problèmes communs, avant l’institution de la commission économique et sociale.

Ce Comité ne pu jamais se réunir, son mandat étant probablement trop ambitieux ; la Commission fut dès lors amenée à le remplacer rapidement.

La première réunion de la Commission économique et sociale qui se tînt en décembre 1963 à Niamey (capitale du Niger), lui donna notamment pour mission de “ synchroniser et de coordonner divers projets de développement économique ”.

Cette Commission se révéla inefficace, dans la mesure où paradoxalement, elle manquait d’attention pour les questions économiques. Plusieurs facteurs expliquent cet échec.

D’une part, la Commission économique et sociale composée de “ ministres compétents, ou de tous autres ministres ou plénipotentiaires, désignés à cet effet par leur gouvernement ” (article 21), ne détenait pas de compétences propres et exclusives.

La Conférence des chefs d’Etat et de gouvernement disposant d’une compétence générale reconnue à l’article 8, le Conseil des Ministres duquel la Commission dépendait, et le Secrétariat général disposant d’un département du développement économique et de la coopération, faisaient que la compétence de l’O.U.A. en matière économique était exercée par différents organes et non par un organe principal chargé du développement économique. Par conséquent, “ la compétence économique de l’OUA s’est trouvée noyée dans la compétence globale de l’OUA, à telle enseigne qu’il est délicat de porter un jugement sur la performance de l’OUA sur le terrain économique. ”[51]

D’autre part, l’Organisation des Nations Unies avait, dès 1958, mît en place une Commission Economique pour l’Afrique, qui entra directement en concurrence avec l’O.U.A. dans ses compétences économiques. Cette Commission, qui avait pour mission de développer le système économique international tout en tenant compte des spécificités africaines, disposait de moyens financiers et humains supérieurs à ceux confiés à l’O.U.A. et tendait par conséquent à monopoliser le traitement des questions économiques.

Une rivalité s’instaura entre les deux organisations et porta préjudice à la cause du développement économique en Afrique.

Ce conflit de compétences s’apaisa lorsqu’en 1969, la Commission Economique pour l’Afrique reconnut la primauté de l’O.U.A. dans le domaine économique et social.

En 1970, le Conseil des Ministres de l’O.U.A. adopta une résolution sur “ les responsabilités et le rôle de l’OUA dans le domaine économique et social ” qui ne proposait pas de stratégies originales de développement économique.

Cependant, la crise des années 70 liée au conflit israélo-arabe, à la hausse des cours du pétrole, à la chute des prix des produits de base, à l’effondrement du système monétaire international ainsi qu’aux grandes sécheresses en Afrique, amena l’O.U.A. à élaborer sa propre stratégie de développement économique.

2) La prise de conscience de l’O.U.A. de la gravité de la situation économique

Dans les années 70, l’Assemblée Générale des Nations Unies adopta une déclaration sur l’établissement d’un Nouvel Ordre Economique International qui ne prenait pas en compte les spécificités africaines.

En 1973, la déclaration d’Addis Abeba condamna cette initiative par le biais d’une critique adressée à la stratégie des Nations Unies pendant la décennie écoulée et affirma la volonté de réaliser l’indépendance économique du continent africain.

Cette indépendance pouvait se réaliser grâce à la mobilisation des “ immenses ressources humaines et naturelles ” de l’Afrique et l’élimination de l’influence extérieure que constituait l’ordre économique international.[52]

La déclaration formula une série de recommandations propres à assurer l’action collective des pays africains en faveur d’une coopération et d’une intégration économique, dans des matières touchant à l’agriculture, aux transports, aux communications, au domaine monétaire et financier, à l’industrialisation, à l’environnement, au tourisme…

Cette déclaration marquait ainsi une prise de conscience des leaders africains, de la nécessité de trouver des solutions aux problèmes économiques.

A cet égard, le Conseil des Ministres de l’O.U.A. réuni à Kinshasa en décembre 1976, réitéra l’idée émise en 1967, de créer une communauté économique africaine. Mais en raison des divergences entre les Etats membres de l’O.U.A., cette idée eût du mal à convaincre. En effet, les Etats africains n’étaient pas frappés de manière identique par la crise et étaient inégalement dotés de ressources.

Néanmoins, le cap fut franchi lors du Colloque de Monrovia du 12 au 15 février 1979, où une quarantaine d’experts provenant de diverses régions et représentant des disciplines diverses, furent invités.[53]

Le travail des intellectuels africains en février 1979 convainquit les Chefs d’Etat et de gouvernement de l’O.U.A., qui adoptèrent en juillet de la même année, une déclaration relative aux “ principes directeurs à respecter et les mesures à prendre en faveur de l’autosuffisance nationale et collective dans le développement économique et social, en vue de l’instauration d’un nouvel ordre économique international ”.

Ce fut pour mettre en œuvre cet engagement que les Chefs d’Etat et de gouvernement adoptèrent, au cours d’une session extraordinaire de l’O.U.A. dans la capitale du Nigeria en avril 1980, le Plan d’Action de Lagos.

B - Le Plan d’Action de Lagos de 1980

Procédant d’une vision critique des stratégies de développement des Nations Unies pour l’Afrique dans la première décennie suivant la création de l’O.U.A., le Plan d’Action de Lagos proposa la réalisation du développement économique de l’Afrique sur la base d’une croissance autocentrée et autosuffisante (1).

Au moment de sa mise en œuvre, le P.A.L. révéla ses carences et rendit impossible toute tentative d’action concrète. Le P.A.L. fut alors un échec, dont il convient de saisir les

causes (2).

1) Les objectifs et moyens proposés par le Plan d’Action de Lagos

Le Plan d’Action de Lagos, document très volumineux adopté par les chefs d’Etat et de gouvernement à l’issue de la session extraordinaire de Lagos en avril 1980, est l’aboutissement de la réflexion des intellectuels et leaders africains sur les moyens de sortir l’Afrique de la crise économique et consacre à cet égard le réveil économique de l’O.U.A.

Le P.A.L. propose une stratégie africaine de développement reposant sur une double prise de conscience : les limites du nouvel ordre économique international proposé par les Nations Unies mettant le continent dans un état de stagnation[54], et la nécessité pour les africains, de prendre en main leur destin économique en élaborant des stratégies propres à assurer le développement économique en Afrique.

M. Kwam Kouassi[55] résume les objectifs du P.A.L. de la manière suivante : les Chefs d’Etat et de gouvernement se proposent de – parvenir à un important degré d’autosuffisance – mettre en place et sceller la solidarité économique africaine – peser d’un plus grand poids dans les affaires mondiales.

L’autosuffisance nécessite la mobilisation des ressources humaines et matérielles de chaque pays et implique la mise en place d’un marché commun permettant aux pays disposant de surplus, de combler les carences des pays déficitaires. Afin que l’Afrique puisse assurer son autonomie, des politiques doivent être élaborées pour l’exploitation et l’utilisation des abondantes ressources naturelles dont dispose le continent, en assurant notamment une transformation locale des matières premières.

L’organisation de la solidarité économique africaine implique quant à elle une harmonisation des politiques des Etats africains. Si ces derniers s’organisent en une communauté économique, ils pourraient négocier des meilleures conditions de contrat du fait de l’étendue des marchés qu’ils représenteraient. A cet égard, l’objectif final du P.A.L. étant de créer une Communauté Economique Africaine, dans laquelle les communautés économiques sous-régionales existantes seraient maintenues, avec la possibilité d’en créer d’autres pour couvrir l’ensemble du continent.

Les projets industriels, les projets de transports maritimes ou aériens deviendraient rentables au niveau de la Communauté Economique Africaine, ce qui n’est pas le cas à l’échelle nationale.

L’organisation de la solidarité économique continentale serait la condition permettant la réalisation du troisième objectif, c’est à dire, donner la possibilité à l’Afrique de peser d’un plus grand poids dans les affaires mondiales.

En effet, un Etat africain ne peut peser, seul, face aux grandes puissances, alors que l’O.U.A. pourrait atteindre ce résultat en s’organisant en communauté économique.

Les objectifs et moyens proposés par les auteurs du P.A.L. pour réaliser le développement économique en Afrique n’ont pas été suivi d’actes concrets. Un certain nombre d’obstacles expliquent cet échec.

2) L’échec du Plan d’Action de Lagos ou les limites de l’action économique de l’O.U.A.

La mise en œuvre du Plan d’Action de Lagos s’est heurtée à un certain nombre d’obstacles, inhérents tant aux faiblesses et silences du plan, qu’aux contraintes extérieures, pour certains prévisibles et pour d’autres non.

La mobilisation des ressources humaines (valorisées par l’éducation et la formation), tel que le recommandait le P.A.L., ne pouvait être effective que si la population dans son ensemble était en mesure de participer de manière active à la prise de décision, à sa mise en œuvre et au contrôle. Ainsi, le développement économique auquel le P.A.L. aspirait était lié à “ …la démocratisation de la vie politique et économique, ce qui était loin d’être le cas partout au début des années 80. ”[56]

Sur le plan institutionnel, l’O.U.A. ne s’est pas donné les moyens d’agir efficacement dans le domaine économique, dans la mesure où elle n’a pas crée d’organe spécifique chargé de suivre la mise en œuvre du P.A.L. ; cette responsabilité étant partagée entre les différents organes de l’Organisation. Or, les organes se sont préoccupés prioritairement des affaires politiques, au détriment de l’examen des moyens de réaliser la coopération économique.

Cette carence institutionnelle est liée à la nature de l’O.U.A., organisation de coopération interétatique et non d’intégration, ainsi qu’aux pouvoirs attribués à ses membres.[57]

D’autre part, à défaut de moyens financiers et humains suffisants, des projets et programmes du P.A.L. ont dû être supprimés[58] et pour le reste, le département économique de l’O.U.A. n’a pas été en mesure de travailler efficacement, faute d’avoir reçu les informations nécessaires des Etats membres.

Concernant la stratégie prévue par le P.A.L. pour assurer l’indépendance économique de l’Afrique ainsi que son influence décisive sur les conditions du commerce international, l’échec était également manifeste ; en l’occurrence l’importance de l’aide extérieure et par conséquent, le fort endettement, ne lui ont pas permis de résister aux pressions des entreprises transnationales présentes sur ses territoires.[59]

Mais des circonstances imprévisibles ont également contrarié le plan : le second choc pétrolier et les conflits ; les grandes sécheresses des années 1980 et l’avancée du désert dans certaines régions, ont frappé de plein fouet le continent.

Le constat d’échec du plan et plus largement des limites de l’action de l’O.U.A. dans le domaine économique, ont conduit les chefs d’Etats et de gouvernement à se réunir à nouveau autour de la question économique dès 1984. Un “ Programme Prioritaire de Redressement Economique de l’Afrique, 1986-1990 ”, fut alors préparé, tenant compte des obstacles et contraintes qui ont contrarié la mise en œuvre du P.A.L.

La prise en compte des limites et la réaffirmation de certains principes du P.A.L., ont conduit à la création, dans le cadre du traité d’Abuja, de la Communauté Economique Africaine.

§ II - La création de la Communauté Economique Africaine

Le 3 juin 1991, à Abuja au Nigeria, les Chefs d’Etat et de gouvernement membres de l’Organisation de l’Unité Africaine ont décidé de créer une Communauté Economique Africaine (C.E.A.), faisant partie intégrante de la Charte de l’O.U.A.

Le traité rappelle dans son préambule les diverses résolutions et déclaration adoptées dans les années 70 stipulant que “ l’intégration économique du Continent est une condition essentielle pour la réalisation des objectifs de l’OUA ” ; réaffirme la déclaration de Kinshasa adoptée en 1976 relative à la création de la C.E.A. et prend en compte le Plan d’Action de Lagos et l’acte final de Lagos d’avril 1980.

Par ce traité, les Chefs d’Etat et de gouvernement africains, semblent affirmer de manière plus ferme, leur volonté de s’engager sur la voie de l’intégration et non plus de la simple coopération. A priori, ce document donne à penser que les leaders africains se sont entendus sur les moyens de réaliser l’idéal panafricain (comme le souhaitait le Dr N’Krumah), au moins sur le plan économique.

Mais à posteriori, nous verrons que le traité n’a pas été suivi d’une mise en application concrète, celle-ci révélant une fois de plus, les carences de l’O.U.A. et des obstacles à la réalisation de l’idéal panafricain.

A - Présentation du traité d’Abuja instituant la Communauté Economique Africaine

Le traité d’Abuja est composé de 106 articles propres à assurer le développement économique de l’Afrique, par le biais d’une intégration économique du continent ; objectif qui doit être atteint au terme d’une période de transition de trente quatre ans maximum subdivisée en six étapes (article 6).

Le traité énonce des principes nouveaux mais tend à réaliser des objectifs déjà présents dans les résolutions et déclarations antérieures.(1)

Certaines dispositions semblent prendre en considération les obstacles et difficultés passés. La création de nouveaux organes est à cet égard significative et marque un progrès certain par rapport à la Charte de l’O.U.A. et aux traités instituant les organisations sous-régionales. (2)

1) Les principes et objectifs de la C.E.A.

L’ensemble des principes énoncés à l’article 3 du traité d’Abuja, marquent une avancée réelle, tant à l’égard de la prise en compte des obstacles qui ont entravé la réalisation du P.A.L., que par rapport aux principes posés dans la Charte de l’O.U.A.

En effet, le principe d’égalité figurant dans la Charte de l’Organisation est accompagné de “ l’interdépendance des Etats membres ” ; le principe de solidarité devient indissociable de “ l’autonomie collective ” et le principe de coopération entre les Etats est désormais lié à l’ “ intégration des programmes ”.

Ces nouveaux principes semblent imprégnés des différents stades de l’évolution de l’action économique de l’O.U.A. de 1963 à 1990, et en sont le résultat final.

D’autre part, de nouvelles préoccupations sont apparues, conformément aux principes fondamentaux du droit international : le règlement pacifique des conflits et le respect des droits de l’homme et des peuples.

Enfin, l’innovation est manifeste dans l’inscription des principes de “ respect du système juridique de la Communauté ” et de “ participation populaire au développement ” A cet égard, pour la première fois, les Chefs d’Etat et de gouvernement semblent, au moins sur le plan formel, donner une valeur « obligatoire » à leur engagement et poser le cadre d’une démocratie à l’échelle continentale.

Concernant les objectifs, la Communauté se propose de “ promouvoir le développement économique, social et culturel ainsi que l’intégration des économies africaines en vue d’accroître l’autosuffisance économique et favoriser un développement endogène et auto-entretenu ” ; “ créer, à l’échelle continentale, un cadre pour le développement, la mobilisation et l’utilisation des ressources humaines et matérielles de l’Afrique en vue d’un développement autosuffisant ”, etc.

Le traité prévoit en outre, l’articulation de la C.E.A. et des autres organisations sous régionales africaines.

Les Etats se sont à cet égard engagés à renforcer ces organisations et prendre les mesures nécessaires pour éliminer les incompatibilités entre le traité d’Abuja et les Chartes constitutives de ces organisations.

D’autre part, l’article 4 §2 du traité prévoit que ces objectifs devront se réaliser par étapes et moyennant “ l’adoption d’une politique commerciale commune à l’égard des Etats tiers ” ; “ la création et le maintien d’un tarif extérieur commun ” ; “ la création d’un marché commun ” ; “ la libéralisation des échanges ” par élimination des droits de douane et “ l’abolition, entre les Etats membres, des barrières non-tarrifaires ” ; “ la suppression progressive, entre les Etats membres, des obstacles à la libre circulation des personnes, des biens et des services ”, “ la création de nouvelles institutions ”, etc.

Ces objectifs et moyens de les réaliser ne sont pas nouveaux, ils figuraient déjà dans le Plan d’Action de Lagos, en 1980.

En revanche, l’innovation se trouve, outre les principes sus-mentionnés, dans la création de nouvelles institutions et dans le renforcement du pouvoir des organes existants.

2) Les organes de la C.E.A.

Le traité d’Abuja crée de nouvelles institutions, en sus des organes prévus par la Charte de l’O.U.A.

Ces institutions ont plusieurs mérites : le prise en compte de l’obstacle majeur entravant l’action économique de l’O.U.A. jusqu’en 1991, à savoir l’absence d’organes propres à assurer les objectifs économiques ; la participation des peuples au développement, aux décisions et au contrôle ; ainsi que le caractère obligatoire des décisions prises et des sanctions en cas de violation persistante des dispositions du traité (article 5 §3).

Les Chefs d’Etat et de gouvernement se sont engagés à créer un Parlement panafricain “ en vue d’assurer la pleine participation des peuples africains au développement et à l’intégration économique du Continent ”, dont “ la composition, les attributions, les pouvoirs et l’organisation (…) sont définies dans un protocole y afférents ” (article 14).

L’article 18 prévoit la création d’une Cour de Justice chargée d’assurer “ le respect du droit dans l’interprétation et l’application du présent traité et statue sur les litiges dont elle est saisie en vertu des dispositions du présent traité. ” Elle est saisie soit par un Etat membre, soit par la Conférence en cas de violation des dispositions du traité, d’une décision ou d’un règlement, pour incompétence ou abus de pouvoir d’un organe ou d’un Etat membre. Elle peut, d’autre part, donner des avis consultatifs sur toute question juridique à la demande de la Conférence ou du Conseil des Ministres.

La Cour de Justice rend des arrêts obligatoires à l’égard des Etats membres et des organes de la Communauté (article 19).

A cet égard, la Conférence a également été dotée d’un véritable pouvoir de décision, dans la mesure où l’article 10 prévoit que ses décisions sont exécutoires de plein droit, trente jours après la date de leur signature par le Président de la Conférence et sont publiés au Journal Officiel de la Communauté.

Les décisions sont prises en principe par consensus ou à défaut, à la majorité des deux tiers des Etats membres.

Concernant le Conseil des Ministres, ce dernier peut formuler des recommandations à l’intention de la Conférence et peut adopter des règlements par consensus (article 13), qui ont force obligatoire à l’égard des Etats membres, des organes et des communautés économiques régionales après approbation de la Conférence, sauf si cette dernière lui délègue ses pouvoirs, auquel cas, ils ont d’office force obligatoire et ont force exécutoire trente jours après leur signature par le Président du Conseil. Les règlements sont également adoptés par consensus ou à défaut, à la majorité des deux tiers.

En outre, la Commission Economique et Sociale de l’O.U.A. est “ ressuscitée ”, composée de ministres responsables du développement, de la planification et de l’intégration économique de chacun des Etats membres (article 15), ainsi que des Comités Techniques Spécialisés, chargés des questions d’économie rurale et agricole ; monétaires et financières, commerciales, douanières et d’immigration ; des transports et communications ; de la santé, du travail et des affaires sociales, etc. (article 25).

La liste des missions, organes et pouvoirs que nous venons de présenter n’est pas exhaustive. Beaucoup d’innovations semblent caractériser le traité d’Abuja, ainsi que la prise en compte des obstacles entravant les actions économiques passées, et notamment le Plan d’Action de Lagos.

Les institutions créées, qui en l’occurrence ressemblent à celles de l’Union Européenne, témoignent, au moins de manière formelle, de la volonté des Etats africains de réaliser un progrès économique, social, politique et démocratique.

Propices à la réalisation de l’intégration du continent, les objectifs et missions assignés à la C.E.A., semblent s’inscrire dans la perspective de concrétisation de l’idéal panafricain, au moins dans sa dimension économique.

Cependant des obstacles, anciens et nouveaux, ont compromis la mise en place de la Communauté Economique Africaine, et par conséquent de la réalisation du panafricanisme économique. La nouvelle organisation continentale n’a en fait jamais vu le jour ; il convient d’en comprendre les raisons.

B - La permanence des obstacles à la réalisation du panafricanisme économique

Le traité d’Abuja qui est entré en vigueur que trois ans après son adoption, n’a pas été suivi d’actions concrètes ; ses dispositions sont restées lettres mortes depuis son adoption. Les Chefs d’Etat et de gouvernement ont nié un certain nombre d’obstacles qui se sont révélés fatals.

1) Les obstacles politiques et internationaux

Le traité d’Abuja instituant la Communauté Economique Africaine prévoit l’harmonisation des politiques économiques nationales, mais n’a pas pris en compte les divergences, encore très présentes, entre les différents Etats membres.

En effet, depuis 1963 les configurations économiques et géographiques n’ont pas réellement changé. Certains Etats demeurent plus grands et parfois plus riches que d’autres. D’autres encore sont plus disposés à concéder des parcelles de leur souveraineté que leurs voisins. Enfin, chacun est animé par des intérêts différents.

D’autre part, l’O.U.A. est une organisation de coopération interétatique et non une organisation d’intégration comme le prévoit le traité d’Abuja. La transition vers une Communauté Economique Afrique paraît dès lors compromise si la volonté politique d’assurer cette transition est inexistante.

Certes les Etats africains se sont entendus formellement pour réaliser l’intégration de l’Afrique, mais ont-ils réellement pris conscience des implications politiques et financières de cet engagement ?

Les institutions créées ne peuvent pas fonctionner sans moyens financiers ni délégation de compétences de la part d’Etats, fidèlement attachés à leur souveraineté.

Enfin, les contraintes extérieures sont également à prendre en considération, de surcroît dans les années 1990, c’est à dire au moment de la recrudescence des politiques d’ajustement structurels imposées par les institutions de Brettons Wood : la Banque Mondiale et le Fond Monétaire International (F.M.I.).

La politique d’ajustement structurel consistant notamment à provoquer le désengagement de l’Etat et rétablir l’économie de marché, est en parfaite contradiction avec celle du P.A.L. et du traité instituant la C.E.A., qui privilégie davantage la planification économique.

En effet, pour réaliser les objectifs d’ “ autosuffisance économique ” ou de “ développement endogène et auto-entretenu ”, l’Afrique doit se doter de moyens financiers propres. Or, le continent compte énormément sur l’aide internationale, et aujourd’hui, doit faire face à un grave endettement.[60]

2) Les obstacles constitués par les communautés régionales et sous-régionales

A partir des années 1970, le panafricanisme en tant que force d’intégration au niveau régional et sous-régional a connu un regain d’intérêt. Le désir des Etats africains et de leurs dirigeants de déterminer leurs propres politiques économiques, en fonction de leurs ressources naturelles et de leurs idéologies, en marge des politiques de développement proposées par les pays développés, a conduit à la constitution de groupements régionaux.

A c’est égard, nous pouvons à nouveau constater que le régionalisme a précédé le continentalisme en tant qu’expression du panafricanisme, cette fois-ci dans sa déclinaison économique.

Ces différentes communautés régionales sont notamment: la Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (C.E.D.E.A.O.), la Communauté Economique des Etats de l’Afrique Centrale (C.E.E.A.C.), La Communauté Economique de l’Afrique de l’Ouest (C.E.A.O.), l’Union Douanière et Economique de l’Afrique Centrale (U.D.E.A.C.), la Conférence pour la Coordination du Développement en Afrique (S.A.D.C.C.), etc.

Ces intégrations régionales poursuivent les mêmes objectifs: réduire la dépendance des Etats membres à l’égard des puissances occidentales; se protéger de l’influence que peuvent exercer ces forces extérieures sur les politiques économiques des Etats africains; et coordonner les programmes de développement afin de favoriser la croissance économique et le développement.

Or, la pratique a révélé que ces groupements régionaux n’ont pas servi les intérêts des Etats membres; paradoxalement ce sont les puissances étrangères qui en ont tiré les bénéfices, et notamment les organismes d’aide et les sociétés transnationales, dont l’implantation s’est trouvée facilitée. Dès lors, les Etats membres n’ont pas la maîtrise des secteurs clés de leur économie et des ressources fondant leurs projets communs.

Ce constat nous amène à nous demander si les auteurs du Traité d’Abuja ont réellement tenu compte des limites inhérentes aux intégrations régionales, en se fixant comme objectif de construire la C.E.A. sur la base des différentes organisations régionales existantes ou à créer.

Ces communautés économiques régionales sont-elles assez fortes pour en faire la base d’une organisation africaine à l’échelle continentale ?

D’autre part, il semble que les Chefs d’Etat et de gouvernement n’ont pas pris en considération les particularismes sur lesquels reposent ces différents regroupements régionaux et sous-régionaux.[61]En effet, ces organisations se sont pour la plupart constituées sur des bases linguistiques et historiques communes. Leur fusion paraît à cet égard difficile.

D’autant plus, que la plupart des Etats qui les constituent sont déjà très attachés à leur souveraineté, même s’ils ont pu en céder des parcelles au profit d’une organisation sous-régionale, sont-ils prêt à confier davantage de pouvoirs à une organisation continentale ?

Nous avons vu que ces différentes organisations étaient facteur de division du continent et constituaient dès lors un obstacle au panafricanisme. Mais nous ne pouvons pas nier que le régionalisme constitue justement l’une des formes du panafricanisme, et que dans le cadre d’une intégration plus vaste, il faudra compter avec.

A cet égard, le préalable semble être le renforcement de ces organisations, car ces dernières comportent beaucoup d’imperfections qu’il est nécessaire de surmonter, pour ne pas les reproduire à l’échelle continentale.

Renforcement, coopération, coordination puis harmonisation de ces groupements régionaux tel que le prévoit le traité d’Abuja, nécessitent un organe propre à assurer la liaison.

L’article 15 du traité d’Abuja prévoit à cet égard, la création ou plus exactement, la réhabilitation de la Commission Economique et Sociale. La Commission, composée des ministres responsables du développement, de la planification et de l’intégration économique de chaque Etat membre, est chargée de préparer des programmes, politiques et stratégies de coopération et de développement économique et social entre les Etats africains, entre autres.

Cet organe est à nouveau pleinement dépendant des organes de souveraineté (Conférence et Conseil des Ministres). Or, il semble que la mission de liaison entre les différentes communautés régionales requiert un organe composé de responsables ou d’experts indépendants de leurs Etats et pleinement disponibles pour accomplir cette mission.

Nous avons vu que les ministres ont déjà beaucoup à faire dans le cadre de leur territoire national et au sein du Conseil des Ministres de l’O.U.A. Comment, dès lors, peuvent-il accomplir efficacement une autre fonction qui est celle de rendre possible le renforcement, la coopération, la coordination et l’harmonisation des Communautés régionales ?

Il semble que les auteurs du traité d’Abuja ont négligé les limites que constituaient, déjà en 1963, la composition de la Commission et sa subordination à la Conférence.

Preuve en est, cette Commission économique et sociale n’est toujours pas opérationnelle, à ce jour.

Tant que les Chefs d’Etat et de gouvernement n’accepteront pas de céder au moins quelques compétences à des organes indépendants, la perspective d’intégration de l’Afrique semblera irréaliste.

CONCLUSION DE LA PREMIERE PARTIE.

Au regard de tout ce qui précède, l’attachement sans limites au principe de souveraineté et la prédominance des intérêts nationaux, semblent à eux seuls expliquer la non réalisation de l’idéal panafricain.

En effet, si le désir de réaliser l’unité africaine est réel, la volonté des Etats africains de s’en donner les moyens fait défaut.

Il paraît dès lors improbable que les multiples problèmes auxquels l’Afrique est confrontée soient résolus sans organe supranational doté de compétences propres et de moyens financiers.

La délégation de compétences au profit d’une entité plus vaste semble par conséquent indispensable à l ’impérative intégration de l’Afrique, mais nécessite une réelle volonté politique d’atteindre cet objectif.

Le 12 juillet 2000, les Chefs d’Etats et de gouvernement africains ont décidé de supprimer l’Organisation de l’Unité Africaine, pour la replacer par l’Union Africaine.

Le nouveau traité offre -il à l’Union Africaine les moyens d’accomplir ce que l’O.U.A. n’est pas parvenue à réaliser ?

PARTIE II :

ANALYSE ET PORTEE DU TRAITE DE L’UNION AFRICAINE

Le traité de l’Union africaine[62] est entré en vigueur le 26 mai 2001, soit trente jours après le dépôt du 36ème instrument de ratification, tel que le prévoit l’article 28 de l’Acte constitutif instituant l’Union Africaine.

Le traité de l’Union Africaine remplacera la Charte de l’Organisation de l’Unité Africaine dans une période transitoire d’un an maximum à compter de son entrée en vigueur, le temps nécessaire pour que l’O.U.A./ C.E.A. assure le transfert de son actif et son passif à l’Union. (article 33 al.1)

Cette suppression de l’Organisation âgée de trente huit ans, appelle au questionnement suivant: les Chefs d’Etat et de gouvernement sont-il aujourd’hui disposés à offrir à une entité internationale africaine le pouvoir de décider et d’agir sur les multiples problèmes et défis du continent africain ? Le principe de coopération qui caractérisait l’O.U.A. est-il remis en cause au profit d’une intégration plus vaste, répondant ainsi aux objectifs fixés en 1963 par l’Organisation ? Le cadre juridique proposé permet-il l’atteinte des objectifs de paix, de démocratie, de développement économique et social, et d’insertion dans le système politique et économique mondial ?

Si l’étude du fonctionnement d’une organisation internationale nécessite un recul de plusieurs décennies, l’analyse des textes juridiques de cette organisation reste possible et permet d’élaborer un certain nombre de problématiques, de projections et de perspectives pour l’avenir.

Ainsi, nous analyserons dans un premier temps les dispositions du traité de l’Union africaine, afin d’identifier ses apports et ses limites par rapport à l’Organisation qu’elle remplace (Chapitre I); et dans un deuxième temps, nous tenterons de saisir la portée de cette initiative. (Chapitre II)

CHAPITRE I : APPORTS ET LIMITES DU TRAITE DE L’UNION AFRICAINE

Les dispositions et dispositifs mis en place par le traité de l’Union Africaine seront analysés à la lumière de la Charte de l’O.U.A., du traité d’Abuja, et du droit international général.

L’analyse comparative des dispositions du traité de l’Union Africaine avec les dispositions de la Charte de l’O.U.A. et du traité d’Abuja, permettra de mettre en évidence les progrès réalisés par les dirigeants africains et les limites de leur initiative, dans la prise en compte des dysfonctionnements reprochés à l’ancienne organisation.

D’autre part, le traité sera simultanément replacé dans le contexte du droit international général afin d’observer la position actuelle de l’Afrique quant à l’acceptation des normes “ universellement ” admises, et ce que le droit international africain peut apporter à cet égard.

L’analyse portera sur le cadre général du traité de l’Union Africaine, constitué des divers principes, des objectifs et de l’ensemble des règles procédurales figurant dans les dix derniers articles du texte (Section I).

Les différents organes de l’Union Africaine, leur composition et leurs attributions seront étudiés, d’autre part. (Section II)

SECTION I – LE CADRE GENERAL DU TRAITE DE L’UNION AFRICAINE :

ENTRE CONSERVATISME ET PROGRESSISME

Les principes, objectifs ainsi que les règles générales figurant dans les derniers articles d’un traité, contiennent les éléments permettant de déterminer la nature juridique d’une organisation internationale.

Le traité de l’Union Africaine propose à cet égard, un cadre général qui ne permet pas d’identifier clairement la nature de l’Union ; ses dispositions sont souvent équivoques

§ I - Les objectifs et principes directeurs

Les objectifs et principes de l’Union Africaine figurent dans les articles 3 et 4 du traité, mais également dans le préambule, qu’il convient d’examiner.

A - Le contenu du préambule

Le préambule du traité met en évidence deux préoccupations: celle de poursuivre la promotion de l’unité, de la solidarité et de la cohésion des peuples africains initiée par les Pères fondateurs de l’O.U.A. et les figures emblématiques du panafricanisme ; et celle d’accélérer la mise en œuvre du traité d’Abuja instituant la C.E.A., dans le but de promouvoir le développement socio-économique de l’Afrique et “ de faire face de manière plus efficace aux défis de la mondialisation. ”

A cet égard, les chefs d’Etat africains proposent de “ prendre toutes les mesures nécessaires pour renforcer (les) institutions communes et (...) les doter des ressources nécessaires afin de leur permettre de remplir efficacement leur mission. ”

Au regard du préambule, l’unité africaine est un instrument pour parvenir, non plus à l’indépendance des Etats africains comme le prévoyait la Charte d l’O.U.A., mais pour accéder au développement économique et social, à la promotion de la démocratie, des droits de l’Homme et des peuples, à “ la bonne gouvernance et l’Etat de droit ”.

La lecture du préambule donne ainsi à penser que les dirigeants africains ont progressé dans la prise de conscience des problèmes et défis du continent africain, et semblent s’être entendus sur les moyens de les affronter.

Mais, l’analyse des objectifs et principes directeurs de l’Union africaine telles qu’énumérés dans le traité, ne permet pas d’être aussi affirmatif. Un mélange de conservatisme, de progrès, et l’utilisation d’un vocable nouveau non maîtrisé, nuisent à la clarté et la compréhension du texte constitutif.

B - Les objectifs poursuivis par l’Union africaine

Outre le désir de réaliser l’intégration politique et socio-économique de l’Afrique, au moyen de la promotion de “ positions africaines ” (1), les dirigeants africains se sont entendus sur les objectifs qui, paradoxalement, correspondent aux politiques prônées par les institutions internationales.

Ils s’en approprient ici le vocabulaire. (2)

1) La poursuite de l’idéal panafricain

L’objectif principal de l’Union Africaine tel qu’inscrit dans le traité, est la réalisation de l’intégration du continent africain, tant du point de vue politique, que dans le domaine économique et social.

L’intégration pouvant être définie comme la “ fusion de certaines compétences étatiques dans un organe superétatique ou supranational ”[63], une certaine avancée semble ainsi consacrée par le traité de l’Union Africaine ; la Charte de l’O.U.A. ne prévoyant qu’une simple coopération entre les Etats africains.

En cela les Etats africains se conforment à l’objectif de “ réalisation d’une fraternité et d’une solidarité intégrées dans une unité plus vaste qui transcende les divergences ethniques et nationales ”, prévu par la Charte de l’Organisation.

Cette intégration sera réalisée graduellement, suite à la coordination et l’harmonisation des politiques entre les Communautés économiques régionales existantes et futures.

A cet objectif d’intégration politique et socio-économique du continent, s’ajoutent ceux de la promotion et la défense des “ positions africaines communes sur les questions d’intérêt pour le continent et ses peuples ” et de la création des “ conditions appropriées permettant au continent de jouer un rôle qui est le sien dans l’économie mondiale et dans les négociations internationales ”.

Ces derniers objectifs, tirés en partie du traité d’Abuja, semblent caractériser la volonté des Etats africains de peser davantage dans les négociations internationales et particulièrement celles de l’Organisation Mondiale du Commerce (O.M.C.), du Fond Monétaire International (F.M.I.) et de l’Organisation des Nations Unies (O.N.U.)

A cet égard, l’unité de l’Afrique n’est plus un objectif, mais un moyen de renforcer la capacité des Etats africains d’être maîtres de leur destin politique et économique, conformément à des principes africains communs.

Néanmoins, contrairement au traité d’Abuja, le traité de l’Union Africaine ne prévoit pas de repli identitaire total. La coopération internationale est favorisée et les instruments internationaux comme la Charte des Nations Unies et la Déclaration des droits de l’Homme, sont pris en compte.

D’autre part, les Chefs d’Etats africains ont décidé de faire appel aux “ partenaires internationaux pertinents ” afin d’éradiquer les maladies et de promouvoir la santé sur le continent. Les dirigeants africains sont probablement animés ici par le souci d’éradiquer la pandémie du SIDA qui sévit sur tout le continent et constitue, avec le paludisme, l’une des premières causes de mortalité.

2) L’utilisation d’un vocable emprunté

La contradiction apparaît dans l’utilisation du vocabulaire propre aux institutions internationales, à savoir, la promotion de “ la participation populaire ”, de “ la bonne gouvernance ”, du “ le développement durable ”, etc.

Ces termes sont constamment employés dans les différentes résolutions de l’O.N.U., dans les rapports de la Banque Mondiale et du F.M.I. depuis les années 1990, et font partie des directives imposées aux Etats africains dans le cadre de l’obtention de l’aide internationale.

Pourtant les dirigeants africains refusent, depuis les années 1970, que les puissances extérieures leur dictent les politiques à adopter.

Il semble, en fait, que le vocable sus-évoqué soit totalement intégré par les dirigeants africains, malgré que la démocratie, “ la bonne gouvernance ” et “ le développement durable ” ne soient pas issus de l’évolution proprement africaine. (Nous y reviendrons dans le chapitre II)

D’autre part, si ces objectifs semblent intégrés, ils sont loin de trouver une réelle application dans la majorité des pays africains. L’unité de l’Afrique peut à cet égard contribuer, sous réserve de la nécessaire volonté politique, à les réaliser.

En outre, les auteurs du traité entendent “ promouvoir et protéger les droits de l’homme et des peuples conformément à la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples et aux autres instruments relatifs aux droits de l’homme ”.

La promotion et la protection des droits de l’Homme est également une préoccupation récente. Si elle fait également partie des politiques poursuivies par les institutions internationales conditionnant l’aide publique, elle diffère de ce que qui a été dit précédemment dans la mesure où, les Etats africains se sont dotés dès 1981 d’un instrument propre, la Charte africaine des Droits de l’Homme et des Peuples.

En effet, la Charte s’inspire certes des instruments internationaux relatifs aux Droits de l’Homme, mais dégage une certaine conception africaine des droits de l’Homme (l’article 18 notamment réaffirme le rôle de la famille en tant que cellule de base de la société, l’Etat ayant le devoir de la protéger), enrichissant ainsi le droit international africain.

Mais cette Charte contient des limites, notamment procédurales, qui nécessitent le recours aux autres instruments internationaux de protection des droits de l’Homme.

Enfin, figurent parmi les buts du traité, la promotion de la paix, de la sécurité et de la stabilité sur le continent, et l’accélération du développement du continent par le biais de la promotion de la recherche dans tous les domaines, en particulier en science et en technologie.

L’ensemble des objectifs évoqués est tout à fait louable ; toutefois leur réalisation ne sera possible que si les dirigeants africains dotent l’Union Africaine de moyens et de pouvoirs suffisants. A défaut, ces objectifs resteront au stade d’une simple énumération de bonnes intentions.

A cet égard, observons les principes sur lesquels repose l’Union Africaine.

C - Les principes directeurs

Si la lecture du préambule et des objectifs de l’Union africaine semble traduire une importante évolution dans la prise en compte des problèmes africains et des moyens de les affronter, les principes sur lesquels repose l’Union sont teintés d’un certain conservatisme. (1)

D’autre part, un certain nombre de principes nouveaux sont énoncés, loin de recevoir une application sur le plan interne. (2)

1) Le maintien du « statu quo ante »

Si l’un des objectifs inscrits à l’article 3 du traité est la défense de la souveraineté, l’intégrité et l’indépendance des Etats membres, il est prévu à l’article 4 que l’Union fonctionne conformément aux principes d’ “ égalité souveraine et interdépendance de tous les Etats membres de l’Union ” et du “ respect des frontières existant au moment de l’accession à l’indépendance ”.

En cela, le traité de l’Union Africaine ne constitue pas une avancée par rapport à la Charte de l’O.U.A. ; les dirigeants africains, faisant au contraire, preuve de conservatisme.

Or, le maintien de ces principes ne semble pas conciliable avec l’objectif d’intégration prévu par le traité de l’Union Africaine.

L’expérience de l’Organisation panafricaine a pourtant prouvé que la souveraineté étatique entravait l’exécution des résolutions adoptées.

D’autre part, l’ajout des termes “ interdépendance de tous les Etats membres de l’Union ” semble paradoxal, interdépendance et union supposant deux stratégies opposées sur le plan opérationnel.[64]

L’expression “ promotion de l’autodépendance collective ” ajoute à cette confusion. Cette expression avait déjà été utilisée dans le projet du colonel Kadhafi et signifie probablement que les Etats africains doivent dépendre les uns des autres, et non plus dépendre de l’extérieur.

Ainsi, les principes d’égalité souveraine, d’interdépendance et d’ “ autodépendance collective ” ne semblent pas compatibles avec les objectifs d’unité et d’intégration, appelant au contraire à une fusion.

En outre, le principe de non-ingérence dans les affaires intérieures d’un Etat membre est maintenu. Or, l’évolution du droit international général, montre la difficulté de définir ce qui ressort des affaires intérieures de l’Etat et ce qui relève des affaires internationales.

Nous pouvons donc nous interroger sur la pertinence du maintien de ce principe et surtout, de l’exception au principe de non-ingérence prévu à l’alinéa suivant, à savoir le “ droit de l’Union à intervenir dans un Etat membre sur décision de la Conférence, dans certaines circonstances graves, telles que le génocide. ” (Article 4 h )

Cet article prévoit en fait un droit d’ingérence humanitaire dans certaines conditions qui restent imprécises, les termes “ circonstances graves ” n’étant pas explicites.

D’autre part, si un crime contre l’humanité venait à se produire à nouveau, le principe de souveraineté étant maintenu, nous pouvons nous demander si les Etats membres de l’Union accepteraient d’incriminer l’Etat où les Etats coupables.

La reconnaissance du principe de droit d’ingérence humanitaire par les Chefs d’Etat africains est une innovation ; elle semble toutefois inconciliable avec principe de souveraineté, qui peut-être est invoqué que pour éviter l’intervention des puissances extérieures[65].

L’étude de ces principes met en évidence les divergences de point de vue entre les Chefs d’Etat et de gouvernement africains au moment de l’adoption du traité, dans la mesure où ces principes ne semblent pas conciliables ni entre eux ni avec l’objectif d’intégration.

2) La promotion de principes nouveaux

Parmi les nouveaux principes énumérés dans le traité, un certain nombre semblent davantage relever des objectifs à atteindre.

En effet, la “ mise en place d’une politique de défense commune pour le continent africain et ses Etats membres ”, peut-elle constituer un principe de l’Union, alors que l’Afrique ne dispose pas de politique de défense commune réelle ?

D’autre part, la “ coexistence pacifique entre les Etats membres de l’Union et leur droit de vivre dans la paix et la sécurité ”, le “ respect des principes démocratiques, des droits de l’homme, de l’état de droit et de la bonne gouvernance ”, ainsi que “ la promotion de la justice sociale pour assurer le développement économique équilibré ”, font également partie des principes contemporains, ayant “ bercé ” les dirigeants africains depuis une décennie, mais ne trouvant toujours pas une application concrète et globale dans la plupart des pays.

Cependant, le principe de “ l’égalité entre les hommes et les femmes ”, en l’occurrence au sein des administrations publiques, connaît une évolution positive sur le continent africain.

Contrairement à certains pays occidentaux, les dirigeants africains ont eu tendance, ces dernières années, à nommer des femmes aux postes clés de leur administration.

L’exemple récent du Sénégal est manifeste : en mars 2001, le président sénégalais Abdoulaye Wade à nommé Mame Madior Boye, au poste de Premier ministre.

D’autre part, la nomination d’une femme à la tête d’un Commissariat de la future Commission Exécutive de l’Union a été évoquée.[66]

Enfin, un certain nombre de principes semblent synthétiser les résolutions adoptées par l’O.U.A. depuis 1963 et notamment la coordination et le rejet de l’impunité, des assassinats politiques, des actes de terrorisme et des activités subversives ( les activités subversives ayant été le thème d’une résolution adoptée au cours du sommet de l’O.U.A. d’octobre 1965 à Accra).

Le principe de “ condamnation et (…) rejet des changements anticonstitutionnels de gouvernement ”, est en l’occurrence la conséquence de la prise en compte des multiples coups d’Etats qui ont eu lieu sur le continent africain depuis les années 1970. Nous y reviendrons dans le cadre de l’étude de l’article 30 du traité, prévoyant une suspension du droit de participer aux activités de l’Union en cas de changement anticonstitutionnel.

Ainsi, l’analyse des principes et objectifs de l’Union ne permet pas d’être catégorique sur la nature juridique de la nouvelle organisation.

L’objectif est certes l’intégration du continent, mais l’Union Africaine n’est pas au regard des principes et objectifs, dotée de pouvoirs supranationaux ; les principes de souveraineté et d’intégrité territoriale étant clairement réaffirmés.

Il semble évident que ce traité soit un compromis entre les Etats qui désirent accélérer le processus d’intégration et ceux qui s’y opposent farouchement. Mais le compromis n’a pas permis d’aboutir à la fixation d’objectifs et de principes clairs permettant l’identification des bases juridiques de la future organisation.

Toutefois, le désir d’évoluer vers le respect de la démocratie et des droits de l’Homme et des peuples semble unanime.

A cet égard, il est indiqué dans le préambule, la “ nécessité d’instaurer un partenariat entre les gouvernements et toutes les composantes de la société civile, en particulier les jeunes, les femmes, le secteur privé, afin de renforcer la solidarité et la cohésion entre nos peuples ”.

L’utilisation du concept de “ société civile ” est également très récente dans le cadre du processus de démocratisation ; nous y reviendrons dans le chapitre II.

Après l’étude des objectifs et principes de l’Union Afrique, examinons le contenu des règles procédurales figurant dans les derniers articles du traité.

§ II - Les règles procédurales du traité

Par “ règles procédurales ”, nous entendons l’ensemble des principes généraux réglementant les modalités d’entrée dans l’Union (A), la suspension ou la cessation des activités au sein de l’Union (B), le mode d’amendement et de révision du traité (C) et enfin, la fixation du siège et le choix des langues de travail (D).

A - Les modes d’entrée dans l’Union africaine

Deux types de procédures, classiques en droit international général, sont prévus par le traité: les procédures de signature et de ratification, antérieures à l’entrée en vigueur du traité (1), et les procédures d’adhésion et d’admission, postérieures à l’entrée en vigueur du traité. (2)

1) La signature et la ratification

L’article 27 du traité de l’Union africaine prévoit en effet:

“ 1. Le présent Acte est ouvert à la signature et à la ratification des Etats membres de l’O.U.A., conformément à leurs procédures constitutionnelles respectives.

2. Les instruments de ratification sont déposés auprès du Secrétaire général de l’O.U.A. ”

La signature est une procédure souple et simplifiée répondant en principe au privilège de l’exécutif engageant seul l’Etat, sans intervention supplémentaire d’un organe parlementaire. C’est une formalité qui peut valoir engagement, mais qui peut simplement signifier l’authentification de l’Acte.[67]

Dans le cadre de l’Union Africaine, la signature vaut simple authentification de l’Acte constitutif négocié, rédigé, puis adopté à l’unanimité des Etats présents le 12 juillet 2000 lors du Sommet de l’O.U.A. à Lomé. Sur 53 Etat membres de l’O.U.A., 27 signèrent l’acte le jour de son adoption.

Le nombre des signataires fut porté à 41 en février 2001 et à 53 en mars de la même année.

La ratification est “ un acte solennel émanant généralement du chef de l’Etat. Elle se traduit par l’envoi de lettres de ratification qui donnent lieu à un échange entre les contractants ou à un dépôt. ”[68]

La ratification nécessite la consultation des Parlements nationaux. Ces derniers doivent examiner si leur Constitution prévoit la possibilité d’engagement de l’Etat dans une organisation internationale, et à défaut une révision de la Constitution doit être proposée.

La majorité des règles constitutionnelles africaines prévoit que le projet ou la proposition de révision adoptée par le Parlement n’est définitive qu’après consultation et approbation des populations par référendum.

Or, nous verrons que cette procédure constitutionnelle n’a pas été respectée, dans la plupart des cas, au moment de la ratification de l’Acte constitutif de l’Union Africaine.

Néanmoins, pour des Etats comme le Mali, la question ne se pose pas dans la mesure où l’article 117 de la Constitution malienne du 12 janvier 1992 dispose que “ La République du Mali peut conclure avec tout Etat africain des accords d’association ou de Communauté comprenant l’abandon partiel ou total de souveraineté en vue de réaliser l’unité africaine. ”[69]

Mais ce type de disposition est loin de figurer dans la majorité des Constitutions africaines.

Le 2 mars 2001, le Sommet extraordinaire de l’O.U.A., “ Syrte II ”, ne fut pas, comme l’espérait le président Kadhafi, un “ sommet constitutif ” de l’Union Africaine. Si l’ensemble des Etats africains avait signé l’Acte à cette date, seuls 21 d’entre eux avaient déposé les instruments de ratification auprès du Secrétariat général (l’article 28 de l’Acte prévoyant l’atteinte du quorum des 2/3 des Etats membres de l’O.U.A.)

Conformément à cet article, l’Acte, devenant traité, est entré en vigueur le 26 mai 2001, soit trente jours après le dépôt du 36e instrument de ratification.

Pour le moment, 45 pays ont informé officiellement l’organisation panafricaine avoir ratifié l’acte constitutif, mais seuls 40 d’entre eux ont déposé les documents officiels de ratification à Addis Abeba.[70]

L’entrée en vigueur du traité entraîne deux conséquences: d’une part, le traité acquiert sa pleine force obligatoire à l’égard des Etats contractants, qui sont désormais liés en vertu du principe pacta sunt servanda (signifiant que les traités doivent être respectés par les parties qui les ont conclus). D’autre part, l’article 33 §3 prévoit qu’à compter de l’entrée en vigueur du traité, toutes mesures appropriées devront être prises pour mettre en œuvre ses dispositions et pour mettre en place les organes prévus “ conformément aux directives ou décisions qui pourraient être adoptées à cet égard par les Etats partis au présent Acte au cours de la période de transition stipulée ci-dessus. ”

2) L’Adhésion et l’admission comme membre de l’Union

La demande d’adhésion telle que prévue par l’article 29 du traité, est soumise au président de la Commission exécutive (organe se substituant au Secrétariat général) qui la communique à tous les Etats membres. Ces derniers décident de l’admission à la majorité simple. La décision de chaque Etat membre est transmise au président de la Commission exécutive qui communique la décision à l’Etat intéressé après réception du nombre de voix requis.

Cette procédure s’applique aux Etats qui n’ont pas participé à la négociation, ni signé le texte du traité, mais qui entendent y participer ultérieurement.

En l’occurrence, cette disposition prévoit la possibilité d’ouverture de l’Union Africaine à l’adhésion du Maroc.

Dès 1963, le Maroc était membre de l’O.U.A., mais s’est retiré en 1984 suite à l’adhésion de la République Arabe Sahraouie Démocratique (R.A.S.D.), qu’il administrait.

Le Maroc s’est retiré pour protester contre cette admission. qu’il considérait comme irrégulière, dans la mesure où le R.A.S.D. n’était pas “ un Etat indépendant et souverain ” comme le prévoyait l’article 4 de la Charte de l’O.U.A.

Le Maroc n’est aujourd’hui plus membre de l’O.U.A. mais son admission n’est pas exclue puisque le traité prévoit la possibilité d’adhésion de “ tout Etat africain ” et non de tout Etat membre de l’O.U.A.

L’admission du Maroc est par ailleurs vivement souhaitée, dans la mesure où les plus grands panafricanistes, et notamment le président sénégalais Wade, ne conçoivent pas l’Union Africaine sans ce pays, qui n’a pas pour le moment, manifesté le moindre désir d’adhésion.

Le Maroc semble au contraire, davantage intéressé par une éventuelle admission au sein de la Communauté Européenne, ayant depuis les années 1980, manifesté son désir d’adhésion.

Au regard de tout ce qui précède, nous pouvons constater que les procédures prévues par le traité de l’Union sont beaucoup plus claires, plus précises et plus complètes que celles prévues dans la Charte de l’O.U.A. L’adoption des règles classiques du droit international général ( la règle des trente jours concernant l’entrée en vigueur du traité entre autres, identique à celle adoptée dans la Convention de Vienne de 1986 sur le droit des organisations internationales), donne à penser que les membres de l’O.U.A. ont acquis une certaine aisance dans les relations internationales après 38 années d’expérience au sein de l’Organisation.

L’insertion dans le traité, de nouvelles dispositions quant à la suspension et la cessation des activités au sein de l’Union ne peut que confirmer cette avancée.

B - La suspension ou la cessation des activités au sein de l’Union

La suspension de la participation aux activités de l’Union (2) peut être considérée comme une extension des sanctions prévues par le traité. (1)

La cessation de la qualité de membre résulte au contraire d’une démarche volontaire. (2)

1) L’imposition de sanctions

L’article 23 al. 1 du traité prévoit l’imposition de sanctions en cas de défaut de paiement par tout Etat membre de ses contributions au budget de l’Union.

A cet égard, la Charte ne mentionne qu’un simple engagement (article 23), et il s’est révélé que beaucoup d’Etats membres ne payaient pas leurs créances.

Or, l’un des grands handicaps de l’O.U.A. est son manque de moyens financiers propres à assurer le suivi des résolutions adoptées et le fonctionnement des organes.

Un règlement financier, entré en vigueur le 1er juin 1995, a dès lors été adopté par l’Organisation, prévoyant dans son article 115 qu’ “ un Etat qui se trouve en retard dans le paiement de sa contribution au budget de l’O.U.A. et dont le montant des arriérés est égal ou supérieur à deux années de contributions est privé de certains droits. ”

Si les sanctions prévues, à savoir l’interdiction de participer au vote, de prendre la parole, de présenter des candidats aux postes de l’O.U.A., se sont révélées dissuasives, elles se sont avérées insuffisantes ; la sanction de la privation du droit de vote ayant été à plusieurs reprises, détournée par des pays qui ont “ monnayé ” auprès d’autres pays, un vote favorable.[71]

Il semble que les auteurs du traité de l’Union ont pris en considération ce dernier constat, dans la mesure où, outre la reprise des sanctions prévues dans l’article 115 du règlement financier, une nouvelle sanction est prévue: celle de la privation du droit de « bénéficier de toute activité ou de l’exécution de tout engagement dans le cadre de l’Union. »

Cependant, une précision apparente dans la Charte, relative au budget, ne figure pas dans le nouveau traité, à savoir « la contribution d’un Etat membre ne pourra pas excéder 20% du budget ordinaire annuel de l’Organisation. »

Cette “ omission ” n’a t’elle pas pour objectif de permettre à la Libye, impatiente de mettre en place l’Union, de payer en toute “ légalité ” les contributions des pays africains en difficulté ?

Probablement, car la veille du Sommet de l’O.U.A. à Lusaka (Zambie) du 5 au 8 juillet 2001, la Libye a réglé l’intégralité des arriérés de cinq pays: le Cap-Vert, la République centrafricaine, Djibouti, la Guinée-Bissau et le Niger.

A cet égard, les sanctions prévues à l’article 23 du traité ont déjà trouvé application: les Comores, la République Démocratique du Congo; le Libéria; Sao Tome et principe et les Seychelles, ayant encore deux ans d’arriérés de cotisations, ont été privé de participer aux votes et ne pouvaient présenter de candidats aux postes vacants, lors du Sommet de Lusaka.[72]

Enfin, l’imposition des sanctions ne concerne pas uniquement le défaut de paiement des contributions. Elle est également la conséquence d’une non conformité par tout Etat membre aux décisions et politiques de l’Union, en effet, « tout Etat membre qui ne se conformerait pas aux décisions et politiques de l’Union peut être frappé de sanctions notamment en matière de transports et communications et dans les domaines politiques et économique ». (Article 23 al.2)

Cette sanction s’apparente ainsi à une sorte d’embargo continental.

Un autre type de sanction figure à l’article 30 du traité.

2) La suspension

L’article 30 dispose en effet que « les Gouvernements qui accèdent au pouvoir par des moyens anticonstitutionnels ne sont pas admis à participer aux activités de l’Union »

Cette disposition, non prévue dans la Charte de l’O.U.A., tend à condamner les coups d’Etat comme moyen d’accession au pouvoir. Elle résulte de la résolution 142 adoptée lors du Sommet de l’O.U.A. à Alger en 1999, sanctionnant les régimes issus des coups d’Etats.

A cet égard, le colonel Assoumane Azali arrivé au pouvoir aux Comores en 1998, a été privé de la participation aux travaux de l’Organisation depuis l’adoption de la résolution, et le général Robert Guei, arrivé au pouvoir en Côte d’Ivoire en décembre 1999, n’a pas été invité au Sommet de Lomé le 12 juillet 2000.

D’autre part, il s’agit de savoir si l’article 30 sous-tend la fraude électorale (la plupart des Constitutions africaines stipulant des élections libres et sans fraudes.) Si c’est le cas, nous pouvons nous demander si l’Ouganda et le Tchad seront admis à participer aux prochains travaux de l’Union. Encore faut-il que les Etats africains aient reconnu la fraude manifeste commise par Yoweri Museveni et Idriss Déby aux élections présidentielles de mars et mai 2001. Mais, cette question relève probablement des “ affaires intérieures ” de l’Etat, dans lesquelles il convient de ne pas “ s’ingérer ”.

3) La cessation de qualité de membre

En vertu de l’article 32 du traité, l’Etat qui désire se retirer de l’Union doit le notifier par écrit au président de la future Commission exécutive. Cette dernière en informe les Etats membres. L’Etat cesse d’être membre de l’Union au terme d’une année après la notification. Jusqu’à son retrait, l’Etat désireux de se retirer doit se conformer aux dispositions du traité et s’acquitter de ses obligations.

Cette procédure de cessation de qualité de membre est plus précise que celle prévue à l’article 32 de la Charte. L’’article 32 al. 2, particulièrement, sur l’obligation de l’Etat de s’acquitter de ses obligations jusqu’au jour de son retrait, semble résulter de l’expérience acquise par l’organisation ces dernières décennies.

A cet égard, nous pouvons évoquer à nouveau le cas du Maroc qui ne s’est pas acquitté de ses obligations, notamment financières, avant son départ de l’Organisation. Il est à ce jour encore, débiteur dans le paiement des contributions au budget de l’époque.

La procédure d’amendement et de révision a également évolué.

C - La procédure d’amendement et de révision

La Charte de l’O.U.A. prévoyait à son article 33 la possibilité d’amendement et de révision de ses textes. La procédure était la suivante: un Etat membre adressait une demande écrite au Secrétaire général ; la Conférence était par la suite saisie du projet d’amendement lorsque que tous les Etats membres aient été avisés, et après un délai d’un an. L’amendement ne prenait effet que lorsqu’il était approuvé par les deux tiers au moins des Etats membre.

L’article 32 du traité de l’Union africaine affine cette procédure et ajoute des délais.

Il est désormais prévu que tout Etat peut soumettre des propositions d’amendement ou de révision du traité au Président de la Commission exécutive qui en communique copie aux Etats membres dans un délai de trente jours suivant la date de la réception.

La Conférence de l’Union, sur avis du Conseil exécutif, examine ces propositions dans un délai d’un an suivant la notification des Etats membres.

Les amendements ou révisions sont adoptées par la Conférence de l’Union par consensus ou, à défaut, à la majorité des deux tiers, et par la suite soumis à la ratification de tous les Etats membres, conformément à leurs procédures constitutionnelles.

Ils entrent en vigueur trente jour après le dépôt, auprès du président de la Commission exécutive, des instruments de ratification par les deux tiers des Etats membres.

Cette nouvelle procédure est bien plus explicite que la précédente, elle précise clairement chaque étape, et grâce aux nouveaux délais, limite la durée de la procédure dans le temps.

La Conférence de l’Union, composée des Chefs d’Etat et de gouvernement comme l’était la Conférence de l’O.U.A. (nous y reviendrons), n’a plus le monopole de l’examen des propositions d’amendement ou de révision. Elle est désormais assistée par le Conseil exécutif, qui lui donne son avis.

Toutefois, il n’apparaît pas que l’avis du Conseil soit contraignant, il ne peut probablement qu’influencer la décision de la Conférence, si cette dernière décide de le prendre en considération.

Enfin, les auteurs du traité semblent avoir introduit des éléments de légalité dans la procédure, puisque la révision est désormais soumise à la ratification des Etats membres “ conformément à leurs procédures constitutionnelles. ”

D - La fixation du siège de l’Union et le choix des langues de travail

1) Le siège de l’Union Africaine

Le siège de l’Union Africaine est fixé comme celui de l’O.U.A., à Addis Abeba, la capitale de l’Ethiopie (article 24), dans les locaux destinés initialement à accueillir la police éthiopienne.

En 1963 le choix du siège de l’Organisation s’est effectué dans la précipitation.

L’Egypte était certes le “ berceau de l’Humanité ” et le seul pays non colonisé ; mais les dirigeants africains n’ont pas pris en considération que l’Egypte était aussi l’un des pays les plus pauvres et des plus excentré.

L’O.U.A. ne dispose pas de bureaux, de matériel suffisant, ni de salles de conférence. Les sommets et conférences ministérielles ont par conséquent lieu dans l’ “ Africa Hall ”, siège de la Communauté Economique pour l’Afrique offert par l’O.N.U.

Le défaut de moyens financiers, rend pour le moment impossible la réalisation du projet de transfert du siège d’Addis Abeba vers une autre capitale moins excentrée et plus hospitalière.[73]

Comme l’O.U.A., l’Union Africaine restera donc, au moins pour un certain temps, loin des évènements culturels et loin des courants d’information, les ressources d’Internet ne pouvant être utilisées faute d’infrastructures le permettant, en Ethiopie.

Auparavant, l’isolement de l’O.U.A. faisait que ses sommets et ses conférences ministérielles passaient inaperçues dans l’opinion africaine et internationale ; cela ne peut plus être le cas aujourd’hui avec l’Union Africaine, cet isolement serait incompatible avec les objectifs et les principes qu’elle s’est fixés.

C’est probablement pour cette raison que les auteurs du traité, à défaut de déplacer le siège, ont prévu une disposition permettant la création, par la Conférence sur la recommandation du Conseil, de bureaux de l’Union Africaine, relatifs aux fonctions de l’Union dans les Etats membres (article 24 al.)

La décision de créer ces bureaux dans les Etats membres peut être interprétée comme une mesure de décentralisation des informations. Si elle devient effective, les populations pourront accéder plus aisément à la connaissance des décisions d’Addis Abeba et par conséquent, être davantage intégrée aux discussions sur l’avenir de leur continent.

La traduction des travaux de l’Union dans toutes les langues officielles de l’Afrique, pourrait d’autre part, faciliter et susciter les intérêts de chacun, pour la nouvelle organisation.

2) Les langues de travail

L’article 25 de la Charte de l’O.U.A. dispose:

“ Les langues de travail de l’Union et de toutes ses institutions sont, si possible, les langues africaines, l’arabe, l’anglais, le français et le portugais. ”

Outre l’arabe et le portugais qui ne figuraient pas dans la Charte de l’O.U.A., l’espagnol serait en passe de devenir la cinquième langue officielle de l’Organisation, selon une décision de principe adoptée par le Conseil des Ministres de l’O.U.A., en juillet 2001.[74] Or, un seul pays membre est hispanophone: la Guinée équatoriale.

L’ajout de ces trois langues témoigne probablement de la volonté de ménager la susceptibilité des Etats dont les langues officielles n’étaient pas représentées jusqu’à maintenant.

Si l’ajout de ces langues a permit dans une certaine mesure l’adoption au consensus du traité de l’Union, il risque néanmoins de creuser le déficit budgétaire de l’O.U.A. ; la traduction des documents et des conférences engendrant des frais importants.

A cet égard, il semble que le choix, à plus ou moins long terme, d’une langue unique au sein de l’Organisation faciliterait la communication entre les Etats membres; réduirait les coûts financiers et permettrait à l’Afrique de donner l’image d’un continent uni dans les tribunes internationales.

Mais le choix de cette langue unique n’est pas aisé et ne doit pas aboutir à l’homogénéisation des cultures africaines, notamment par la disparition des multiples langues africaines.

Ainsi, si l’étude des objectifs et principes sur lesquels reposent l’Union Africaine, offre une vision peu cohérente, confuse et contradictoire du traité, la “ maturité ” des procédures retenues permettent au contraire d’être moins pessimiste sur le bien fondé du nouveau texte et sur l’avenir de l’Union.

Cependant, toutes les règles procédurales prévues par le traité n’ont pas évoluées ; nous verrons dans l’analyse des dispositions relatives aux organes de l’Union, que certaines règles vieilles de 38 ans sont restées inchanchées, et ce malgré leur manifeste inefficacité.

SECTION II – LES ORGANES DE L’UNION AFRICAINE : LE RENOUVELLEMENT INSTITUTIONNEL

L’article 5 du traité de l’Union Africaine dispose:

« 1. Les organes de l’Union sont les suivant:

a) La Conférence de l’Union;

b) Le Conseil exécutif;

c) La Parlement Panafricain;

d) La Cour de justice;

e) La Commission exécutive;

f) Le Comité des représentants permanents;

g) Les Comités techniques spécialisés;

h) Le Conseil économique, social et culturel;

i) Les institutions financières.

2. La Conférence peut décider de créer d’autres organes. »

L’article 5 du traité consacre ainsi une inflation institutionnelle qui a probablement pour origine le constat des limites structurelles de l’O.U.A.

En effet, l’article 7 de la Charte prévoyait quatre institutions chargées de poursuivre les objectifs de l’Organisation; mais ces institutions, lorsqu’elles n’étaient pas souveraines, dépendaient largement de l’organe suprême, la Conférence des Chefs et de gouvernement, faisant ainsi de l’Organisation un “ syndicat de chefs d’Etat. ”

A première vue, les nouveaux organes permettent de conférer à l’Union Africaine la qualité d’entité superétatique. Mais, l’étude précédente des principes de l’Union, nous permet d’ors et déjà d’affirmer le contraire: la souveraineté des Etats dominera les relations entre les nouveaux organes.

Il est toutefois nécessaire d’analyser les dispositions instituant ces différents organes, afin d’identifier, les changements et apports de l’Union ou, au contraire, les limites quant à l’évolution du statu quo.

L’examen des articles 6 à 21 du traité permet de classer ces différents organes en deux catégories: les organes de souveraineté (§I), les organes permanents. (§II)

Un organe consultatif est également crée, le Conseil économique, social et culturel, mais nous réservons son étude pour le deuxième chapitre.

§I - Les organes de souveraineté de l’Union africaine

Nous qualifions d’ “ organes de souveraineté ” les organes composés de Chefs d’Etat et de gouvernement, de ministres ou de tout autre représentant de l’Etat.

Parmi ces organes de souveraineté, l’un est décisionnel (A), et les autres sont exécutifs. (B)

A - L’organe décisionnel: la Conférence de l’Union

La Conférence de l’Union est amenée à remplacer la Conférence des Chefs d’Etats et de gouvernement de l’O.U.A., sa composition permet de l’affirmer (1); et l’examen de son processus décisionnel, de ses pouvoirs et de ses attributions, permettra de déterminer si l’organe a évolué. (2)

1) Composition

1.1 - Le maintien du statu quo

L’article 6 du traité prévoit que la Conférence est « composée des chefs d’Etat et de gouvernement ou de leurs représentants dûment accrédités. »

Cette disposition est identique à celle prévue dans la Charte à l’article 9 ; la composition de l’organe restant ainsi inchangée.

Or, le choix de maintenir la possibilité de représentation des chefs d’Etat et de gouvernement, ne prend pas en considération les limites que constituaient l’absentéisme et la remise en cause de l’équilibre des pouvoirs au sein de l’Organisation, sus-évoquées dans la première partie.

Toutefois, nous pouvons nous demander si le problème de l’absentéisme est toujours d’actualité. En effet, l’une des causes évoquées était la crainte par les Chefs d’Etat, d’un renversement du pouvoir, pendant la période où ils quittaient leur territoire pour participer aux sommets.

Or, depuis les récentes vagues de démocratisation et la chute de l’autoritarisme en Afrique, les coups d’Etat sont beaucoup moins fréquents (bien qu’en recrudescence ces dernières années); ils sont de plus aujourd’hui, passibles de sanctions par l’Union.

L’absentéisme n’a dès lors, plus de véritables causes, sous réserve de la nécessaire volonté politique, de s’investir dans une organisation internationale, et donc, de participer à ses sommets.

Depuis, quelques années, le problème de l’absentéisme ne se pose plus avec autant d’acuité; l’initiative de Kadhafi et la revitalisation de l’idéal panafricain, ont largement contribué à “ repeupler ” les tribunes panafricaines.

Mais le problème de la modification de l’équilibre des pouvoirs n’a pas pour autant disparu.

Le maintien de la possibilité de représentation des Chefs d’Etat, risque de conforter le double emploi des ministres composant le futur Conseil exécutif. A cet égard, ne serait-il pas plus approprié de donner à la représentation un caractère exceptionnel ?

D’autre part, tout comme la Conférence des Chefs d’Etat et de gouvernement, la Conférence de l’Union est l’organe suprême (article 6 al. 2) ; il se réunit au moins une fois par an en session ordinaire et peut se réunir en session extraordinaire sur approbation des deux tiers des Etats membres. (Article 6 al. 3)

Ainsi, les trois premiers alinéas de l’article 6 n’apportent rien de nouveau.

1.2 - La fonction de “ Président en exercice ”

La nouveauté se trouve dans la consécration, à l’alinéa 4, de la fonction de “ président en exercice ”: “ La Présidence de la Conférence est assurée pendant un an par un chef d’Etat et de gouvernement élu, après consultations entre les Etats membres. ”

Auparavant, cette disposition ne figurait pas dans la Charte de l’O.U.A. Seul le règlement intérieur de la Conférence faisait référence à la fonction de “ président de la Conférence. ” (Article 10 et 11[b4] )

Le Président de la Conférence a initialement pour rôle de diriger les débats et d’assurer les protocoles pendant les séances. Comme le Secrétaire général, l’importance de ses attributions est fonction de l’habileté du titulaire du poste à faire valoir son rôle pendant les Conférences.

Nécessairement chef d’Etat, le “ Président de la Conférence ”, devenu “ Président en exercice ”, a vu sa fonction évoluer, au point de “ personnifier ” l’Organisation. Il a joué un rôle important pendant les intersessions de la Conférence de l’O.U.A. et dans le règlement des conflits interafricains, il a veillé à l’application des résolutions adoptées par la session dont il a été président, et surtout, il est devenu l’un des interlocuteurs principaux de l’O.U.A. avec l’extérieur, c’est-à-dire les organisations internationales et les puissances étrangères.

Or, l’extension de ses missions est restée coutumière. Devant l’évolution et l’importance du rôle du “ Président en exercice ”, et devant le risque d’interaction avec le rôle du Secrétaire général, lui-même ambiguë, la question de l’institutionnalisation de la fonction de “ Président en exercice ” s’est posée, dans le cadre du comité de révision de la Charte de l’O.U.A.

Finalement, le comité de révision, animé par deux thèses antagonistes, opta pour la non institutionnalisation de cette fonction.

Le risque présumé était qu’un “ président en exercice ” trop ambitieux abuse des pouvoirs qui lui seraient conférés par la Charte.

L’institutionnalisation de ce poste, d’autre part, reviendrait à créer une Présidence de l’Afrique, ce que la majorité des chefs d’Etat refusaient et refusent encore aujourd’hui.

Enfin, il fut également avancé que la non institutionnalisation initiale de cette fonction serait elle-même responsable de la flexibilité du titulaire du poste et surtout de son succès.[75]

C’est probablement en considération de ces derniers arguments que les auteurs du traité de l’Union Africaine, n’ont pas institutionnalisé la fonction de “ Président en exercice ”, sous réserve du futur règlement intérieur de la Conférence.

La disposition relative à la présidence de la Conférence, introduite dans le traité, tend à privilégier l’élection sur les autres modalités d’accession du chef de l’Etat, à la fonction de “ Président en exercice. ”

En effet, une pratique courante de l’Organisation est celle de confier cette fonction au président du pays hôte de la Conférence au sommet de l’O.U.A.

Mais cette pratique a l’inconvénient d’être coûteuse pour le pays hôte, et dangereuse pour le prestige de l’Organisation, dans la mesure, où souvent, le choix du pays hôte a permis de conférer à des “ dictateurs ” la présidence de l’O.U.A.[76]

A cet égard, le choix de l’élection, en fonction de critères tels le charisme et la sagesse des chefs d’Etat candidats, et d’autre part, la prise en compte de la fonction de “ président en exercice ” sans l’institutionnaliser, semble judicieux.

2) Décisions, pouvoirs et attributions de la Conférence

L’article 7 du traité prévoit que les décisions de la Conférence sont prises par consensus ou, à défaut, à la majorité des deux tiers des Etats membres. Les questions de procédures sont prises à la majorité simple, et le quorum est constitué des deux tiers de Etats membres de l’Union.

La règle du consensus, qui prévaut également, nous le verrons, dans les autres organes de l’Union, n’était pas inscrite dans la Charte de l’O.U.A. C’est la pratique de l’Organisation qui a conduit à l’adoption de cette règle.

Toutefois, l’une des critiques adressée à la règle du consensus est celle de la position minimaliste qu’elle consacre quant à la mesure adoptée. En effet, il paraît impossible que les Chefs d’Etat puissent s’entendre à l’unanimité sur des résolutions importantes, remettant en cause, par exemple, les principes et fondements de leurs rapports au sein de l’Organisation panafricaine.

La règle des deux tiers, d’autre part, complique également la prise de décision; l’exemple récent de l’élection du nouveau Secrétaire général de l’O.U.A. le prouve.

En effet, le 9 juillet 2001, les membres de l’Organisation ont procédé à huit tours de scrutin pour élire le nouveau Secrétaire général de l’O.U.A., Amara Essy.[77]

A cet égard, la prise de décision à la majorité simple ne serait-elle pas plus aisée, plus efficace et d’une plus grande portée quant aux résolutions adoptées ?

Concernant les pouvoirs et attributions de la Conférence, il semble que le traité soit bien plus précis que la Charte. A défaut d’obligations juridiques, de nouveaux pouvoirs et attributions lui sont conférés.

L’article 9 semble consacrer le caractère décisionnel de la Conférence, l’un de ses pouvoirs et attribution étant de recevoir, examiner et « prendre des décisions sur les rapports et les recommandations des autres organes de l’Union et prendre des décisions à ce sujet. » ( alinéa b)

La Charte de l’O.U.A. n’était pas explicite à ce sujet, la pratique des Chefs d’Etat non plus.

En outre, la Conférence doit définir les politiques communes de l’Union, examiner les demandes d’adhésion, créer tout organe de l’Union, adopter le budget de l’Union, donner des directives au Conseil exécutif sur la gestion des conflits et la gestion de la paix, nommer et révoquer les juges de la Cour de justice, et nommer le président, le vice-président et les Commissaires de la Commission Exécutive, déterminer leurs fonctions et leurs mandats.

D’autre part, la Conférence a un pouvoir de délégation. En effet, l’article 9 alinéa 2 prévoit que la Conférence « peut déléguer certains de ses pouvoirs et attributions à l’un ou l’autre des organes de l’Union. »

Cette disposition sur la possibilité de délégation est nouvelle; son inscription dans le traité permettra probablement de modifier la nature des différents organes, en cas d’évolution de l’Union vers une éventuelle supranationalité, et ce en toute conformité avec le traité.

Enfin, une mission de contrôle de la mise en œuvre des décisions et politiques est attribuée à la Conférence, nous y reviendrons dans le chapitre II.

Pour le moment, la Conférence de l’Union demeure l’organe suprême, dont les statuts n’ont que très peu évolué, et les organes exécutifs lui restent soumis.

B - Les organes exécutifs

Le traité de l’Union prévoit deux types d’organes exécutifs: le Conseil exécutif (1), assisté de Comités (2).

1) Le Conseil exécutif

L’article 10 du traité prévoit la création d’un Conseil exécutif “ composé des Ministres des Affaires étrangères ou de tous les autres ministres ou autorités désignées par les gouvernements des Etats membres. ”

Il se réunit “ en session ordinaire au moins deux fois par an. Il se réunit aussi en session extraordinaire à la demande d’un Etat membre et sous réserve de l’approbation des deux tiers de tous les Etats membres. ”

Cette disposition est identique à celle prévue dans la Charte de l’O.U.A. Le Conseil exécutif remplace dès lors le Conseil des Ministres. Ce changement de dénomination permet probablement d’appuyer le rôle exécutif du Conseil, au moins formellement, dans le mesure où au cours des dernières décennies le Conseil des Ministres était devenu un organe décisionnel par procuration, au sein de la Conférence, contribuant ainsi à la confusion des pouvoirs au sein de l’Organisation.

L’article 10 du traité apporte toutefois une petite nouveauté par rapport à l’article 12 de la Charte: le Conseil de l’exécutif est composé, outre les ministres, “ d’autorités désignées par les Etats membres. ” Ces autorités seront probablement des responsables ou Haut fonctionnaires, chargés probablement d’assurer le relais aux réunions du Conseil exécutif, lorsque les ministres ne sont pas disponibles ; et dans une certaine mesure elles permettront de réaliser une relative déconcentration des pouvoirs au sein de l’Union.

Toutefois, le Conseil exécutif dispose t’il de réels pouvoirs ?

L’intitulé de l’article 13 ne mentionne que des attributions. Néanmoins, l’alinéa premier de cet article semble conférer au Conseil un pouvoir de décision propre, contrairement à l’article 12 de la Charte.

En effet, le Conseil exécutif a pour rôle d’assurer la coordination et de décider des politiques dans les domaines d’intérêt communs pour les Etats membres, dans un certain nombre de domaines quasiment illimités (le commerce extérieur ; l’énergie, l’industrie et les ressources minérales ; l’agriculture ; les transports et communication ; la science et les technologies ; la nationalité, etc.).

Mais ce pouvoir de décision semble interagir avec celui de la Conférence, chargée de définir les politiques communes de l’Union. Le traité est à cet égard confus.

Les règlements intérieurs de la Conférence et du Conseil exécutif permettront certainement de préciser ces dispositions.

D’autre part, le traité assigne au Conseil une mission de contrôle de la mise en œuvre des politiques arrêtées par la Conférence.

Enfin, l’alinéa 3 de l’article 13 confère au Conseil le pouvoir de déléguer ses attributions aux Comités Techniques Spécialisés.

Si le Conseil exécutif reste responsable devant la Conférence, il semble toutefois détenir aujourd’hui un pouvoir de décision propre, qu’il sera nécessaire de préciser, afin qu’il ne contribue pas à remettre en cause l’équilibre des pouvoirs.

A ce pouvoir de décision, s’ajoute un pouvoir d’exécution des décisions de la Conférence, ainsi qu’un pouvoir de coordination des politiques d’intérêts communs.

Il était reproché à l’O.U.A. de conférer beaucoup d’attributions au Conseil des Ministres, mais peu d’indépendance à l’égard de la Conférence. L’ampleur de sa tâche, sans pouvoir de décision propre, ne pouvait pas lui permettre d’accomplir efficacement sa mission.

Aujourd’hui, la tâche du Conseil exécutif est encore plus importante, d’où la création de Comités, avec lesquels il travaillera en collaboration.

2) Les Comités

Le traité crée deux types de comités: les Comités Techniques Spécialisés (a), et le Comité des représentants permanents. (b)

2.1 - Les Comités Techniques Spécialisés

L’article 14 du traité prévoit la création, outre les Comités que la Conférence peut juger nécessaire, de sept Comités techniques spécialisés.

Chaque Comité, composé d’un représentant de chacun des Etats membres, est chargé d’une question particulière (les affaires monétaires et financières ; la santé, le travail et les affaires sociales ; les transports, les communications et le tourisme, entre autres) ; autant de questions recoupant les domaines d’action du Conseil exécutif.

En effet, chaque Comité technique spécialisé a pour mandat de « préparer des projets et programmes de l’Union et de le soumettre au Conseil exécutif ” (article 15 a) et de « présenter des rapports et des recommandations au Conseil exécutif, soit de sa propre initiative, soit à la demande du Conseil exécutif, sur l’exécution des dispositions du présent acte ”. (Article 15 d)

Au regard de ces dispositions, les Comités seraient chargés d’assister le Conseil exécutif dans les multiples tâches qu’il a à accomplir.

En outre, les Comités ont pour mission, dans chacun de leurs domaines, de suivre et évaluer la mise en œuvre des décisions prises par les organes de l’Union (article 15 b), et d’autre part, d’assurer la coordination et l’harmonisation des projets et programmes de l’Union. (Article 15 c)

En résumé, les Comités sont chargés des même missions que le Conseil exécutif, et dans une certaine mesure de la Conférence (dans sa fonction de contrôle de l’application des décisions), sauf qu’ils sont subordonnés aux deux premiers organes dans la pyramide institutionnelle de l’Union.

Enfin, les Comités s’acquittent de toute tâche qui pourrait leur être confiées (article 15 e), et ce, conformément au pouvoir de délégation des compétences appartenant au Conseil exécutif et à la Conférence de l’Union.

Seules les attributions et la place de ces Comités dans la hiérarchie institutionnelle est une nouveauté ; des “ Commissions spécialisées ” existaient déjà dans le cadre de la Charte de l’O.U.A.

Ces Commissions avaient toutefois des attributions peu précises et très limitées, et ne figuraient pas parmi les organes de l’Organisation.

D’autre part, les Commissions spécialisées étaient composées de ministres (alors que les Comités sont composés de “ Représentants de chacun des Etats membres ”) ; les mêmes ministres qui composaient les gouvernements nationaux, le Conseil des Ministres de l’O.U.A. et parfois la Conférence des Chefs d’Etat et de gouvernement.

Les ministres pouvaient-ils réellement accomplir efficacement leurs fonctions, avec autant d’attributions et de “ casquettes ” ?

Les Commissions spécialisées ont cependant obtenu un véritable succès ; c’est probablement pour cette raison que les auteurs du traité leur ont confié, sous la dénomination de Comités Techniques Spécialisées, une place relativement plus importante dans le cadre de l’Union africaine (trois articles lui sont à cet égard consacrés : articles 14, 15 et 16.)

Toutefois, composés de représentants des Etats membres, les Comités risquent, comme la Conférence de l’Union et le Conseil Exécutif, d’être les tribunes d’affrontement des intérêts nationaux.

Le Conseil exécutif, est assisté d’un autre type de Comité: le Comité des représentants permanents.

2.2 - Le Comité des représentants permanents

L’article 21 du traité porte création d’un “ Comité de représentants permanents ”, composé de “ représentants permanents et autres plénipotentiaires des Etats membres. ”

Ce Comité est «... responsable de la préparation des travaux du Conseil exécutif et agit sur instruction du Conseil ”.

Outre son caractère permanent, les fonctions et la place de ce Comité par rapport aux Comités techniques spécialisés sont obscures.

La confusion de sa mission avec celle des Comités techniques spécialisés est probable, si l’article 21 n’est pas précisé dans le cadre d’un règlement intérieur.

Nous pouvons imaginer que ce Comité pourra, à l’avenir, servir de relais entre le niveau international et le niveau national, l’intégration et la coopération exigeant généralement une interaction coordonnée et permanente entre les objectifs de l’organisation internationale et les politiques nationales.

Dans le contexte européen, ce rôle est, en l’occurrence joué par les “ Représentants permanents. ”[78]

Bien que le Comité des représentants permanents soit un organe exécutif, et de surcroît, un organe de souveraineté, la permanence de cette institution aurait dû nous conduire, à introduire son étude dans le cadre des organes permanents de l’Union Africaine.

§ II - Les organes permanents

Les organes permanents sont les organes disposant d’un siège et d’un personnel inamovible.

C’est le cas de la Commission exécutive (A), des organes législatifs et juridictionnels (B) et des institutions financières (C) de l’Union africaine.

A - La Commission exécutive

La Commission exécutive de l’Union africaine, créée au terme de l’article 20 du traité, tend à remplacer le Secrétariat général de l’O.U.A. Elle est composée du Président, du ou des Vices-présidents et des commissaires, assistés du personnel nécessaire au bon fonctionnement de la Commission. (Alinéa 2)

Sa structure, ses attributions et son règlement seront déterminés par la Conférence. (Alinéa 3)

Seule la dénomination change, le traité ne prévoit, pour le moment, rien de nouveau quant au statut de la Commission et de son président.

La dénomination semble confiner le “ nouveau ” Secrétariat dans une mission purement exécutive.

Ce vide juridique traduit l’urgence dans laquelle le traité a été adopté et probablement l’hésitation des Chefs d’Etat et de gouvernement quant au statut à conférer à la Commission.

La place de la Commission exécutive dans la hiérarchie des organes énumérés dans le traité ( soit après les organes souverains, les organes juridictionnels et les institutions financières) semble indiquer le refus des auteurs du traité de confier au président de la Commission, un rôle important au sein de l’Union.

Pour le moment, c’est-à-dire dans l’attente de la mise en place de la Commission exécutive, le Secrétariat général de l’O.U.A. est le secrétaire intérimaire de l’Union. (Article 33 al. 4)

Cela laissera le temps aux Chefs d’Etat et de gouvernement de décider s’il convient de consacrer le rôle politique du Secrétaire général ou, de le confiner dans sa mission exécutive et ambiguë.

Le mandat de l’ancien Secrétaire général, Salim Ahmed Salim, arrivant à son terme, la Conférence de l’Union à procédé lors du sommet de Lusaka en juillet 2001, à l’élection du nouveau Secrétaire général.

Le colonel Kadhafi a proposé de prolonger le mandat de Salim Ahmed Salim, en poste depuis 1989, pour assurer la transition entre l’O.U.A. et l’Union Africaine, mais cette proposition n’a pas été retenue.

Trois candidats ont été retenus pour l’élection : Lansana Kouyaté (Guinée), secrétaire exécutif de la C.E.D.E.A.O. ; Théo Ben Gurirab, chef de la diplomatie namibienne et Amara Essy, ancien ministre ivoirien des Affaires étrangères, président de la 49^e session (1994-1995) de l’Assemblée générale des Nations Unies.

Amara Essy fut élu au huitième tour de scrutin.

Le rôle d’Amara Essy sera d’opérer la mutation des organes de l’O.U.A. dans un délai de dix mois. Il devra mettre en place les institutions de l’Union africaine, définir leurs attributions et trouver les ressources pécuniaires suffisantes pour le faire.[79]

Outre la Conférence de l’Union, le Conseil des Ministres, les Comités Techniques spécialisés et le Comité des représentants permanents, Amara Essy a pour mission d’établir en collaboration avec les Etats membres, les règlements intérieurs du Parlement panafricain et de la Cour de justice.

B - Les organes législatifs et juridictionnels

Afin de réaliser les objectifs de démocratie et d’Etat de droit, les auteurs du traité ont crée deux nouveaux organes: un organe “ législatif ”, le Parlement panafricain (1) et un organe juridictionnel, la Cour de justice. (2)

Ces organes sont issus du traité d’Abuja instituant la Communauté Economique Africaine.

1) Le Parlement panafricain

L’article 14 traité d’Abuja instituant la C.E.A. prévoyait:

“ 1- En vue d’assurer la pleine participation des peuples africains au développement et à l’intégration économique du Continent, il est crée un Parlement Panafricain;

2- La composition, les attributions, les pouvoirs et l’organisation du Parlement Panafricain sont définies dans un protocole y afférent. ”

L’article 17 du traité de l’Union Africaine reprend mots pour mots la disposition sus-évoquée et semble entériner la nécessité de faire participer les peuples africains aux activités de l’Union.

Cette disposition s’inscrit dans les objectifs et principes de l’Union, notamment quant à la réalisation de la démocratie. (Nous y reviendrons dans le chapitre II)

Lors de la 73ème session ordinaire du Conseil des Ministres, du 24 au 26 février 2001, un projet de protocole au traité “ instituant la Communauté Economique Africaine, relatif au Parlement panafricain ” a été proposé.[80]

Le protocole indique que le Parlement panafricain ne disposera que de pouvoirs consultatifs (article 2 al. 3 i) ; l’objectif ultime étant de devenir, à terme, une institution dotée de plein pouvoirs sur le plan législatif et dont les membres sont élus au suffrage universel direct.

L’article 3 du protocole stipule que le Parlement panafricain à pour objectifs de « faciliter la mise en œuvre effective des politiques et objectifs de l’OUA/Communauté et, ultérieurement, de l’Union africaine; (...) promouvoir les principes des droits de l’homme et de la démocratie en Afrique; (...) familiariser les peuples africains aux objectifs et politiques visant à intégrer le continent dans le cadre de la mise en place de l’Union africaine; (...) ”, entre autres.

Parmi les attributions et pouvoirs du Parlement panafricain, figurent la possibilité d’examiner, débattre ou exprimer un avis sur toutes questions; œuvrer à l’harmonisation des lois des Etats membres ; promouvoir la coordination des politiques et activités des communautés économiques régionales, etc.

Concernant sa composition, l’article 4 privilégie le principe de l’égalité du nombre de parlementaires représentés: “ Chaque Etat membre est représenté au parlement panafricain par cinq (5) membres, dont au moins une femme. ”

Cette disposition a fait l’objet d’un débat, à l’issu duquel un amendement a été proposé, puis adopté. Cet amendement prévoit que le principe de la représentation égale ne s’appliquera que pendant une période transitoire de cinq ans, à l’expiration de laquelle, le principe de la représentation proportionnelle devrait être introduit.

Différentes raisons appuyaient l’amendement: certains Etats membres éprouveraient de la difficulté à choisir cinq représentants seulement, compte tenu de la taille et la diversité de leurs populations; d’autres évoquaient que les parlements nationaux et parlements similaires étaient fondé sur la représentation proportionnelle ; enfin, certains considéraient que cinq parlementaires par Etat membre ne suffisaient pas à représenter les peuples d’Afrique.

Le projet de protocole au traité a été adopté, avec ses amendements (article 4 et 25), par la Conférence des Chefs d’Etat et de gouvernement, le 1er mars 2001, lors du sommet extraordinaire de l’O.U.A. à Syrte.

A cet égard, la Conférence « EXHORTE tous les Etats membres à signer et à ratifier ce Protocole le plus rapidement possible. ”[81]

Or, pour le moment, seuls dix Etats membres ont signé le protocole ( le Sénégal, le Gabon, Libye, Rwanda, le Mali, la R.A.S.D., la Namibie, l’Algérie, la Sierra Leone et le Nigeria), et seuls deux pays ont déposé les instruments de ratification (le Mali et la R.A.S.D.)

Le protocole entrera en vigueur trente jours après la ratification par la majorité simple des Etats membres. (Article 22 du protocole)

2) La Cour de Justice

A l’instar du Traité d’Abuja, le traité de l’Union Africaine crée une Cour de justice. (Article 18)

Ses statuts, ses pouvoirs et sa composition seront définis dans un protocole y afférent.

La Cour de justice dispose d’une fonction d’interprétation du traité, mais jusqu’à sa mise en place, la question d’interprétation est soumise à la Conférence qui tranche à la majorité des deux tiers. (Article 26)

Les juges de la Cour de justice sont nommés par la Conférence de l’Union. (article 9 h)

Le protocole n’a pas été encore adopté pour le moment, mais nous savons d’ores et déjà que les Etats membres ont entendu conférer, à cet organe un rôle consultatif, à l’instar du Parlement panafricain.

La mise en place du Parlement panafricain et de la Cour de justice n’est pas envisageable dans un avenir proche. Le protocole relatif à la Cour de justice n’a pas encore été adopté, et très peu d’Etats ont ratifié pour le moment, celui du Parlement panafricain.

Une autre difficulté se présente: celle du financement de ces organes. Comment l’Union Africaine, héritant du budget de l’O.U.A., pourra t’elle assumer le poids financier que représente la multiplication du coût de son fonctionnement ?

D’autant plus que, la mise en place de trois autres institutions, sont prévues.

C - Les institutions financières

L’article 19 du traité prévoit la création de trois institutions financières dont les statuts seront définis dans des protocoles y afférents: la Banque Centrale Africaine, le Fonds Monétaire Africain et la Banque d’investissement.

Jusqu’à présent, les institutions financières de l’Union Africaine n’ont pas fait l’objet de protocoles, ni de discussions particulières quant à leurs buts et fonctions.

D’autres préoccupations ont animé les derniers sommets panafricains, et notamment la transition entre l’O.U.A. et l’Union Africaine, ainsi que l’élection du nouveau Secrétaire général de l’Organisation.

Cependant, nous pouvons tenter d’imaginer leur raison d’être et leurs buts avenirs.

Le 4 août 1963, la Banque Africaine de Développement (B.A.D.) fut créée à Khartoum par une Conférence des Ministres des Finances des Etats africains et, plus tard, le 29 novembre 1972, le Fonds Africain de Développement (F.A.D.) fut institué par la B.A.D., afin d’appuyer et compléter l’action de la Banque.

La B.A.D. a pour but de mobiliser les capitaux à des conditions privilégiées, en Afrique et hors d’Afrique, afin de contribuer au développement économique et au progrès social des Etats membres.

Quant au F.A.D., l’objectif est de financer dans les pays africains les plus pauvres des infrastructures des projets à vocation sociale.

Le bilan de ces deux institutions semble positif, bien que l’ouverture de la B.A.D. aux membres non régionaux ait largement contribué à la perte du contrôle politique et financier de la Banque.

D’autre part, la non convertibilité des monnaies nationales ont souvent été un facteur empêchant les investissements financiers. [82]

La volonté de créer de nouvelles institutions financières a probablement pour objectif d’apporter un renouveau à la B.A.D. et à la F.A.D., en tenant compte des facteurs qui ont pu leur porter préjudice.

Le désir d’indépendance économique des Etats africains, à l’égard des puissances extérieures et notamment du F.M.I. et de la Banque Mondiale (inscrit dans le Plan de Lagos et le Traité d’Abuja), semble à l’origine de cette initiative.

La Banque Centrale Africaine instituée par l’article 19 du traité, semble à cet égard s’inspirer de la Banque Centrale Européenne (B.C.E.), dont l’un des principes principaux est l’indépendance; la B.C.E. ne devant solliciter ni accepter d’instructions des institutions communautaires, des gouvernements des Etats membres ou de tout autre organisme.[83]

Nous pouvons imaginer que le Fonds Monétaire Africain, outre les capitaux africains, centraliserait l’aide internationale, pour la redistribuer dans les Etats africains, les organes ou les programmes de l’Union, indépendamment des politiques publiques internationales.

En outre, le Fonds Monétaire Africain peut avoir pour objectif, à terme, de promouvoir la création d’une monnaie africaine unique.

Toutefois, ces institutions seront-elles destinées à remplacer la B.A.D. et la F.A.D. ? Si ce n’est pas le cas, des conflits de compétences opposeront les B.A.D. et la F.A.D. aux nouvelles institutions.

Mais tout ceci n’est que postulat ; il faudra attendre quelques mois, voire quelques années avant de connaître les véritables missions et assister à la mise en place des institutions financières de l’Union africaine.

C’est également le cas pour la majorité des organes crée par l’Union ; les règlements intérieurs permettront d’éclaircir la véritable nature de ces institutions.

L’analyse des apports et limites du traité de l’Union africaine, mais également celle du comportement récent des Chefs d’Etat africains, nous permet de dresser un bilan mitigé sur les progrès réalisés.

Le traité met en évidence une prise de conscience des défis africains, et traduit une certaine avancée tant juridique et procédurale, qu’à l’égard de la prise en considération d’un certain nombre de limites inhérentes à l’O.U.A./C.E.A..

Cependant, toutes les carences n’ont pas été comblées, et les limites prises en compte. L’attachement au principe de souveraineté, la prédominance de l’organe suprême (la Conférence de l’Union), la contradiction apparente entre l’objectif d’intégration et les principes, organes et pouvoirs conférés, entre autres, fait apparaître un paradoxe, nuisant à ce qui n’est plus un idéal, mais un impératif : l’unité de l’Afrique.

CHAPITRE II - LA PORTEE DU TRAITE DE L’UNION AFRICAINE

L’idéal panafricain est l’unité de l’Afrique telle que la rêvaient, entre autres, le Dr N’Krumah, Cheik Anta Diop ou Léopold Sédar Senghor ; c’est-à-dire l’unité des Africains autour d’une identité culturelle, une politique et une économie communes.

La poursuite de cet idéal est aujourd’hui de nouveau à l’ordre du jour, et semble s’imposer comme moyen de sortir les Etats africains des impasses anciennes et contemporaines.

Plus qu’un idéal, l’unité de l’Afrique est devenue un impératif et un instrument permettant d’accéder à la paix, à la démocratie, au développement, à l’insertion dans un système mondial en pleine mutation, le tout en conservant l’identité culturelle commune ou l’ “ africanité ”.

Les politiques de développement actuelles, et particulièrement celles du Fond Monétaire International, de la Banque Mondiale, du Programme des Nations Unies pour le Développement, du G7-8 (réunions des pays les plus industrialisés) ou plus globalement, celles de l’Organisation des Nations Unies, tendent à l’homogénéisation des méthodes pour y accéder.

Les grands principes et normes sont définis par les pays les plus riches, pour une application sans compromis dans les pays les plus pauvres. Les identités et spécificités culturelles sont niées au profit des politiques globales. Cette négation a souvent pour conséquence le repli des populations sur elles-mêmes pour se protéger de l’assimilation culturelle. Ce repli prend la forme de regroupements régionaux ; c’est ce qui a conduit les Africains à créer l’O.U.A. en 1963 pour lutter contre la politique hégémonique occidentale et aujourd’hui, l’Union Africaine, pour peser plus de poids dans les négociations internationales.

Les Etats africains et leurs dirigeants veulent aujourd’hui orienter l’Afrique sur le chemin de l’intégration. Mais que veulent les peuples africains ? Ont-ils été consultés dans le cadre de la création de l’Union Africaine ? Cette unification ne va t-elle pas provoquer d’intenses replis ethniques ? L’Union Africaine doit à cet égard ne pas remettre en cause les disparités culturelles et donc, tirer leçon des mauvaises expériences occidentales.

Cette préoccupation s’accompagne de celle de l’efficacité juridique du traité de l’Union Africaine. Les dispositions qu’il contient, étudiées précédemment, offrent-elles à l’Union Africaine la possibilité de progresser sur la voie de l’unité du continent et d’une plus vaste intégration ? Permettent-elles de dépasser les limites structurelles et idéologiques de l’O.U.A.? Donnent-elles les moyens à l’Union Africaine de réaliser les objectifs de démocratie, de paix et de développement économique et social ?

C’est à l’ensemble de ces questions que nous tenterons de répondre, à travers l’étude du défi démocratique de l’Union Africaine (section I), et des enjeux de l’intégration, promue par le traité. (Section II)

SECTION I – LE DEFI DEMOCRATIQUE DE L’UNION AFRICAINE

Les auteurs du traité sont résolus « à consolider les institutions et la culture démocratique, à promouvoir la bonne gouvernance et l’Etat de droit. »

Les concepts de « bonne gouvernance » et d’ « Etat de droit » sont désormais toujours associés à l’idéal démocratique qui voudrait que la puissance politique appartienne au peuple tout entier sans distinction de sexe, de race ou de religion.

Ces principes sont devenus interdépendants et correspondent à la norme « universelle », ou plus exactement à la norme fixée par les institutions internationales occidentales.

Au-delà de la volonté d’acquérir une certaine légitimité sur la scène internationale, les Chefs d’Etat africains semblent déterminés à relever le défi démocratique, par le bais d’une prise en compte des peuples africains dans le traité (§ I) et de l’introduction du droit, c’est-à-dire le nécessaire contrôle juridique, dans les relations panafricaines. (§ II)

§ I - L’association des peuples au projet panafricain

Contrairement à la Charte de l’O.U.A., les mots « peuples » et « participation populaire » apparaissent fréquemment dans le traité.

Dans le but d’assurer la solidarité et la cohésion des peuples africains, les auteurs du traité entendent instaurer un partenariat entre les gouvernements et les composantes de la « société civile ».

La « société civile » est un nouveau concept, qu’il convient de définir, dans la mesure où elle est conviée à participer au nouveau projet panafricain (A), par le biais d’organes crées en quelque sorte, en son honneur. (B)

A - La participation de la “ société civile »

Nouveau concept fondateur de la légitimité, la société civile serait composée d’organisations représentatives de la population. La nature et le fonctionnement de ces entités constitueraient les principaux déterminants du succès des régimes démocratiques.

Depuis une époque récente ce concept est devenu une des pierres angulaires des discours des institutions de Bretton Woods, dans le cadre de l’assainissement des politiques publiques, notamment africaines.

Dans la mesure où l’appropriation par les Chefs d’Etat africains, du discours sur la société civile a pu se révéler dangereuse, il convient d’expliquer le sens que revêt cette notion dans le cadre des politiques du F.M.I. et de la B.M. entre autres (1), et comment elle a pu s’africaniser. (2)

1) L’introduction de la « société civile » dans les politiques d’ajustement structurel

Dans son Rapport sur le Développement dans le Monde, 1999-2000, la Banque mondiale propose une définition de la société civile.

Constituée de nombreux acteurs non publics, comme les groupes de proximité, les syndicats, les Organisations Non Gouvernementales (O.N.G.), les associations de quartiers, la société civile rechercherait, parallèlement à l’administration un mode de gouvernement plus à l’écoute de la population et plus efficace.[84]

Parallèlement, le Programme des Nations Unies pour le Développement (P.N.U.D.) a mis en évidence un nouveau concept relatif à la légitimité, la « légitimité intégrative » renvoyant directement à la société civile.

Son Rapport de l’année 2000 sur le Développement Humain, mentionne deux approches fondamentales de la démocratie: l’approche classique dite représentative, dans laquelle la majorité fixe les choix et désignent ceux qui vont exercer le pouvoir, et l’ « approche intégrative », dans laquelle chacun peut s’exprimer. Cette dernière approche est la version idéale selon le P.N.U.D.

Il faudrait instaurer un modèle démocratique dans lequel chacun trouve sa place, dans la mesure où dans la démocratie majoritaire, il y a forcément une minorité, susceptible de déséquilibrer le système.

La société civile travaillerait, en fait, en marge de l’espace politique occupé par les partis et serait représentative de la population.

Proclamée comme source de légitimité de leur pouvoir, le concept de société civile a été réapproprié par les dirigeants africains.

Mais, la question se pose de savoir si la notion de société civile peut être africanisée, sans en pervertir le contenu, ni les effets.

2) L’africanisation du concept

Selon Célestin Monga, la réponse est positive ; il propose à cet égard une définition de la société civile adaptée à l’Afrique:

« Dans cet article, je considérerai la société civile en Afrique subsaharienne comme l’ensemble des forces dont l’action vise à amplifier le processus d’affirmation de l’identité sociale et de promotion des droits et devoirs attachés à la citoyenneté, ceci par opposition aux pouvoirs publics et aux partis politiques, dont la tendance naturelle est d’ignorer ou de bafouer ces attributs. »[85]

La société civile existe en Afrique, elle serait animée par des leaders d’associations, des syndicalistes, les autorités religieuses, les intellectuels, les journalistes, etc.

La société civile économique, composée du grand patronat, des associations socioprofessionnelles, des syndicats et des représentants du « secteur informel », serait la plus influente et opposerait, selon l’auteur, comme un droit de veto à l’intégration nationale et aux politiques publiques.

Face au développement de cette activité populaire, les Etats ont réagis par la conquête et la cooptation de certaines composantes de la société civile pour valider leur accession au pouvoir, et proclamer que les autorités en place bénéficiait du soutien populaire.

La source de cette « légitimité » se trouverait notamment dans les origines ethniques des hauts représentants des Etats, ces derniers prétendant parler au nom de leur tribu.

En réalité la société civile a été jusqu’à présent tenue à l’écart du cercle de décision, mais elle continuerait, malgré tout, à se développer en Afrique, notamment dans les domaines de l’éducation, de la défense des intérêts des paysans, de la formation des jeunes, etc.

Ainsi, la société civile est devenue un instrument de légitimité nationale et internationale, c’est pour cette raison que cette notion doit être utilisée prudemment.

Présente dans tous les discours de la plupart des dirigeants africains et intégrée dans le processus global de démocratisation, elle figure aujourd’hui dans le préambule, les objectifs et les principes du traité de l’Union Africaine. Les dirigeants entendent faire participer les peuples au projet d’intégration, et crées de nouveaux organes dans ce but.

B - L’institutionnalisation de la “ société civile ” et la création d’un organe de « légitimité démocratique »

Parmi les organes crées par le traité, deux sont destinés à faire participer les peuples africains, et donc introduire une certaine légitimité démocratique dans l’Union Africaine: le Conseil Economique, Social et Culturel (1), et le Parlement panafricain. (2)

1) Le Conseil Economique, Social et Culturel.

Le Conseil économique, social et culturel crée par l’article 22 du traité de l’Union semble inspiré de trois autres institutions: la Commission économique et sociale de l’O.U.A., la Commission Economique et Sociale telle qu’instituée par le traité d’Abuja et le Conseil Economique et Social institué par le traité de l’Union Européenne.

Le Conseil Economique, Social et Culturel est un organe consultatif à l’instar du Conseil Economique et Social des Communautés européennes.

Ses attributions, pouvoirs et sa composition seront déterminés par la Conférence. (alinéa 2)

Il est composé « des représentants des différentes couches socio-professionnelles des Etats membres de l’Union. ” (Alinéa 1)

Bien qu’il ne dispose que d’un rôle consultatif, la création du Conseil Economique, Social et Culturel consacre une évolution quant à la prise en compte, par les dirigeants africains, de la société civile économique en Afrique, qui se trouve ici « institutionnalisée ».

Sa composition, à savoir les représentants des différentes couches socio-professionnelles des Etats membres de l’Union, se détache des représentations étatiques centralisées. Elle représente, en théorie, davantage les peuples et peut permettre, sous réserve de ce qui a été dit précédemment, une certaine indépendance à l’égard des politiques gouvernementales internes.

Mais, il faut convenir que si la société civile n’est pas écoutée au niveau national, comment pourrait-elle l’être au niveau international ?

Nous avons vu que la société civile se développait, qu’elle prenait de plus en plus d’importance ; si elle n’est pas intégrée aujourd’hui aux prises de décisions, le traité fournit le cadre juridique pour qu’elle puisse au moins être consultée le jour où elle revêtira une importance telle que les dirigeants ne pourront plus la nier.

Dépendant de la Conférence, le Conseil Economique, Social et Culturel agira probablement de concert avec le Conseil Exécutif, les Comités Techniques Spécialisés et le Comité des Représentants permanents, assurant la jonction entre les peuples et l’Union africaine conformément aux objectifs et principes prévus dans le traité.

Mais cela n’est encore qu’une hypothèse dans la mesure où les attributions de cet organe n’ont pas été fixées. La décision repose une fois de plus sur la Conférence de l’Union, constituée de membres “ souverains ”.

La prise en compte des peuples se fait également à travers la création du Parlement panafricain, que nous avons déjà évoquée.

2) L’opportunité de la création d’un Parlement panafricain

Instrument de légitimité populaire, la création d’un Parlement à l’échelle continentale est proposée.

A l’instar du Comité économique et social, le Parlement panafricain n’a pour le moment qu’un caractère consultatif ; cela signifie que dans l’éventualité où son protocole entre un jour en vigueur et que sa mise en place est assurée, ses avis ne lieront pas les autres organes.

L’introduction d’un Parlement dans les rouages institutionnels panafricains vient néanmoins réduire le déficit démocratique de l’O.U.A., dominé depuis 38 ans par les organes intergouvernementaux.

Outre le Comité économique, social et culturel, qui à pour vocation de représenter les couches socio-économiques internes, le Parlement panafricain est:

« le seul organe qui puisse permettre la rencontre de l’Afrique des Chefs d’Etat et de gouvernement avec l’Afrique des peuples. En servant de forum où les représentants de différentes couches sociales africaines pourront se retrouver pour débattre des questions d’intérêt commun, il contribuera à dissiper l’impression assez répandue que les programmes de coopération et d’intégration, aussi bien au niveau régional que continental, ne sont que l’affaire des politiciens et des fonctionnaires, n’ayant aucun rapport avec la majorité des populations africaines. »[86]

La création de cet organe s’inscrit dans un mouvement de parlementarisme international général, contribuant ainsi à la démocratisation des relations internationales.

Il faut toutefois souligner que cette « représentation démocratique » ne sera effective que s’il est offert aux peuples africains la possibilité de choisir leurs représentants au sein de l’Union Africaine, notamment par le biais de l’institution du suffrage universel direct.

Mais encore faut-il que les peuples africains aient la possibilité d’élire leurs représentants sur le plan national. Ce qui est loin d’être le cas dans la plupart des Etats africains, dans la mesure où en pratique et parfois conformément aux Constitutions nationales, les députés sont nommés par le Chef de l’Etat

Enfin, cette prise en compte des peuples, tant par le biais des objectifs et principes de l’Union, que des organes crées, semble paradoxale dans la mesure où les peuples n’ont pas été consultés dans le cadre de la ratification du traité de l’Union Africaine. Aucun référendum, aucune consultation nationale n’ont eu lieu, ni de vastes campagnes de sensibilisation au projet panafricain.

Néanmoins, un certain nombre de forums de discussions informels semblent s’être crées, notamment au Sénégal (pays de forte tradition panafricaine) et au Cameroun qui, paradoxalement, n’a pas ratifié le traité.

Quant la société civile, il faut souligner que l’O.S.C.A. (l’Organisation de la Société Civile Africaine) aurait été autorisée à participer au sommet de Lusaka dès le 9-12 juillet 2001 et aurait été écoutée, nous y reviendrons dans la section II, à propos des initiatives africaines.

Ainsi, même si quelques nuances et objections doivent être signalées, il semble que les Chefs d’Etats africains soient dans une certaine mesure, désireux de relever le défi de la démocratie.

Mais, il est largement admis que la participation populaire aux choix politiques s’accompagne de la sanction du droit et notamment du contrôle des représentants désignés.

§ II - L’introduction du droit dans les rapports panafricains

Au regard des dispositions du traité, il semble que les dirigeants africains se soient décidés à introduire du droit dans leurs rapports. Les principes « de bonne gouvernance » et « d’Etat de droit », introduis dans le traité sont à cet égard une véritable innovation. (1)

Il semble d’autre part, qu’un certain nombre de mécanismes juridiques, inexistant dans la Charte de l’O.U.A., ait été prévu dans les futures relations au sein de l’Union africaine ; ce qui permettra de nous interroger sur l’efficacité juridique de l’Union Africaine. (2)

A - Les principes « de bonne gouvernance » et « d’Etat de droit »

Les principes de « bonne gouvernance » et d’ « Etat de droit » faisant partie intégrante des politiques d’ajustement structurel prônées par les institutions internationales et, étant aujourd’hui réaffirmés par les auteurs du traité, il convient de comprendre quel sens ils revêtent.

Si la gouvernance est considérée comme l’ensemble de différents processus et méthodes à travers lesquelles les individus et les institutions, publiques et privées, gèrent leurs affaires communes, la « bonne gouvernance » désignerait :

« un mode d’exercice de l’autorité dans la gestion impartiale, transparente et efficace des affaires publiques, fondé sur la légitimité. »[87]

Elle est comprise dans trois perspectives principales, à savoir : la gouvernance économique (comprenant les processus de décision qui affectent les activités économiques), la gouvernance politique (se référant à la conception et à la mise en œuvre des politiques de développement) et la gouvernance administrative, qui inclut les systèmes de gestion politique.

Introduite dans la common law, puis transposée dans le droit américain, la notion de bonne gouvernance a évolué au gré des différentes conférences organisées par les Nations Unies.

Elle est aujourd’hui présentée comme l’une des valeurs de la légitimité étatique, et à cet égard, imposée par les bailleurs de fonds internationaux aux sociétés africaines au titre de la conditionnalité de leur coopération.

D’autre part, corollaire nécessaire de la démocratie, le principe de l’ « Etat de droit » est l’autre « cheval de bataille » des institutions internationales ; il implique le contrôle des actes de l’exécutif, du législatif et de la puissance publique en général, et pose le problème de la légalité et de la transparence.

L’Etat de droit, selon Carré de Malberg, c’est :

« … un Etat qui, dans ses rapports avec ses sujets et pour la garantie de leur statut individuel, se soumet lui-même à un régime de droit, et cela en tant qu’ il enchaîne son action sur eux par des règles, dont les unes déterminent, les droits réservés aux citoyens, dont les autres fixent par avance les voies et les moyens qui pourront être employés en vue de réaliser les buts étatiques . »[88]

Les principes sus-évoqués sont louables, mais ne conviendrait-il pas de se demander dans quelle mesure ils peuvent recevoir une application réelle dans l’environnement africain, avant de les imposer de manière « non-démocratique » dans les relations régissant les Etats africains aux institutions internationales ?

La politique suivie par les bailleurs de fond est paradoxale, elle tend à promouvoir les institutions démocratiques, mais sans donner aux traditions politiques, morales et religieuses africaines, l’opportunité de choisir la manière pour y accéder.

Les principes de bonne gouvernance et d’Etat de droit semblent toutefois intégrés par les dirigeants africains, bien que non appliqués au niveau national.

Les auteurs du traité de l’Union Africaine se les réapproprient aujourd’hui ; l’Etat de droit semble en l’occurrence recevoir une sanction particulière, puisque les Chefs d’Etat et de gouvernement africains ont décidés de créer une Cour de justice au sein de l’Union.

Il convient de se demander, comment les auteurs du traité entendent sanctionner le respect des principes et droits sus-évoqués.

B - L’efficacité juridique du traité de l’Union Africaine

Le traité peut être défini comme:

« (Un) Accord conclu entre Etats ou autres sujets de la société internationale (...) en vue de produire des effets de droit dans leurs relations mutuelles. »[89]

En outre, une fois entré en vigueur, le traité acquiert la force obligatoire, et engage les Etats qui l’ont ratifié à respecter les dispositions sur lesquelles ils se sont entendus.

Cela signifie que les dispositions contenues dans l’ensemble du traité de l’Union Africaine (préambule, principes, objectifs, organes, procédures générales) lient juridiquement les Etats.

Mais il s’agit de savoir, dans quelle mesure le non-respect de ces dispositions conventionnelles peut-être sanctionné. (1)

D’autre part, les Etats membres seront amenés à mettre en place les politiques et programmes communs et les nouveaux organes, au rythme des résolutions adoptées par l’Union Africaine.

Quels mécanismes juridiques sont à cet égard prévus dans le traité, pour contraindre les Etats à respecter et appliquer ces résolutions ? (2)

1) Les mécanismes de sanction des droits inscrits dans le Traité

Outre les dispositions sur le respect des principes démocratiques, des droits de l’homme, de « la bonne gouvernance » et de « l’état de droit », le traité prévoit, nous l’avons étudié précédemment, un certain droit d’ingérence humanitaire, le « droit des Etats membres de solliciter l’intervention de l’Union pour restaurer la paix », etc.

Mais, ces dispositions ne consacrent que des droits, et non des devoirs ; outre le contenu de ces principes, ces dispositions n’apportent alors rien de nouveau par rapport à l’O.U.A.

L’innovation se trouve dans les sanctions prévues dans le cadre de l’article 23 du traité ( en cas de non-paiement des contributions et de non « conformité » aux décisions et politiques de l’union) et dans le mécanisme de respect du principe de « condamnation et rejet des changements anticonsitutionnels de gouvernement » prévu à l’article 30.

Il est avéré que ces dispositions sont respectées, l’évolution récente des relations interétatiques le montre. ( cf. supra)

Toutefois, outre la force obligatoire qu’entraîne l’entrée en vigueur du traité, aucune obligation juridique n’est formulée de manière explicite.

C’est le cas concernant les droits consacrés conventionnellement, cela l’est également quant au droits générés par les décisions, qu’adoptera l’Union Africaine.

2) Les mécanismes de sanction des résolutions de l’Union Africaine

L’O.U.A. a beaucoup souffert de la non-application des résolutions adoptées, la Charte ne prévoyant aucun mécanisme permettant de contraindre les Etats membres à respecter ce pour quoi ils se sont engagés.

La même remarque sera possible concernant l’Union Africaine, si la volonté politique de réaliser les politiques et programmes prévus est trop faible.

Les auteurs du traité semblent avoir refusé d’employer le terme « obligation » dans les dispositions relatives à l’application des décisions de l’Union ; ils ont toutefois introduit une mission de contrôle de leur mise en œuvre.

En effet l’article 9 du traité prévoit que la Conférence a le pouvoir ou l’attribution d’ « assurer le contrôle et la mise en œuvre des politiques et décisions de l’Union, et veiller à leur application par tous les Etats membres. »

Moins qu’une mission, le contrôle de l’application des décisions est un pouvoir ou une attribution.

Si les auteurs du traité semblent avoir pris en considération le problème de la non-application des décisions, en introduisant une « mission » de contrôle, ils ne se sont pas risqués d’introduire une obligation juridique de mise en œuvre.

Cet article contourne ainsi l’obligation d’application des décisions par les membres de la Conférence.

Mais cette mission de contrôle ne figure pas uniquement dans les dispositions relatives à la Conférence de l’Union ; elle trouve également une place dans l’article 13 al.2, concernant le Conseil exécutif, et l’article 15 b) sur les Comités Techniques Spécialisés.

Cela signifit-il que les organes de l’Union Africaine peuvent s’auto-contrôler ?

Il semble que ce soit formellement le cas, tout dépendra de la volonté de chacun de ne pas privilégier ses intérêts nationaux, sur ceux de l’Union.

Tout dépendra également de la capacité des Etats africains à s’auto-dénoncer en cas de non-respect des dispositions du traité.

Enfin, tout dépendra de la mise en place, de la composition et des pouvoirs conférés au Parlement panafricain et à la Cour de justice.

Les Chefs d’Etat africains semblent aspirer à relever le défi démocratique, mais s’en donnent-ils réellement les moyens ? Au stade actuel de l’Union africaine, il n’est pas aisé de répondre à cette question. Nous pouvons toutefois considérer que le traité traduit une réelle avancée sur cette question, même s’il n’est pas sans failles.

Au-delà de l’essentielle question du défi démocratique que se proposent de relever les dirigeants africains, se pose le problème de l’intégration de l’Afrique que les auteurs du traité entendent réaliser.

SECTION II – LES ENJEUX DE L’INTEGRATION DU CONTINENT AFRICAIN

Les Etats africains ont depuis les années 1960, tenté de réaliser l’idéal panafricain, par le biais de la constitution de communautés régionales et sous régionales ; de la création d’une organisation continentale, l’O.U.A. ; de la réalisation d’une multitude de projets et institutions communes comme la B.A.D. et la F.A.D., etc.

Aujourd’hui, à l’heure de la « mondialisation » galopante, les Etats africains entendent réaliser l’unité de l’Afrique par le biais de l’« intégration ».

Plus qu’hier, l’unité de l’Afrique est une nécessité voire un impératif, pour constituer un front commun et parler d’une seule voix dans les tribunes mondiales.

La « mondialisation » tant du commerce (Organisation Mondiale du Commerce), que de la communication (par le biais notamment de l’Internet), de la santé (Organisation Mondiale de la Santé), du travail (Organisation Internationale du Travail), des politiques ( par le biais des sommets du G7-8 entre autres), de la paix et de la sécurité ( O.N.U. et Organisation du Traité de l’Atlantique Nord), entre autres, a jusqu’à présent exclu les Etats africains de la prise des décisions.

Les enjeux de l’intégration sont ainsi les suivant : réaliser l’unité de l’Afrique et réussir son intégration dans le système mondial (§ I), sans homogénéiser les patrimoines culturels

africains (§ II)

§ I - Réaliser l’unité de l’Afrique...

Le traité de l’Union Africaine ne met pas fin aux dispositions du traité d’Abuja instituant la Communauté Economique Africaine. Il est simplement prévu à l’article 33 al. 2 du nouveau traité que :

« Les dispositions du présent Acte ont également préséance et remplacent les dispositions du Traité d’Abuja instituant la Communauté économique africaine, qui pourraient être contraires au présent Acte. »

Il semble par conséquent que le traité de l’Union s’inscrit dans la continuité des dispositions du traité d’Abuja, relatives à l’intégration du continent africain.

Cependant, la réserve évoquée à l’article 33 nous conduit à focaliser notre étude sur les stratégies d’intégration prévues dans le nouveau traité.

Le traité de l’Union Africaine à pour objectif principal, d’accélérer l’intégration politique et socio-économique du continent africain ; mais ses auteurs lui en ont-ils donné les capacités ? (A)

En dehors du cadre conventionnel, il est d’autre part nécessaire d’évoquer les différentes initiatives africaines récentes, sur les moyens de réaliser l’intégration et le développement économique et social en Afrique. (B)

A - Les aptitudes conventionnelles à réaliser l’intégration

Les auteurs du traité entendent réaliser l’intégration politique et socio-économique sur la base des Communautés économiques régionales (1), mais un paradoxe persistant se pose en obstacle à la réalisation de cet objectif. (2)

1) Les termes du traité

Face à l’échec manifeste de la C.E.A., les dirigeants africains ont été prudents dans la formulation des dispositions relatives à l’intégration.

Les objectifs de « développement autosuffisant » ou de « développement endogène et auto-entretenu », figurant dans le traité d’Abuja, ne sont plus mentionnés dans le traité de l’Union Africaine. La raison réside peut-être dans la volonté de s’intégrer dans le système de la mondialisation dans sa déclinaison économique, en acceptant les conséquences qu’elle engendre : la non-entrave aux règles de la concurrence, la levée des barrières tarifaires, des droits de douanes, et la libéralisation des échanges, entre autres.

D’autres dispositions prévues par le traité d’Abuja ne figurent plus dans le nouveau traité, c’est le cas du principe « de respect du droit » ou « du respect du système juridique de la Communauté », liant ainsi juridiquement les Etats membres.

Les auteurs du traité de l’Union Africaine n’ont en fait conservé que peu de choses de la C.E.A. : le Parlement panafricain, la Cour de justice et deux objectifs qu’il faut associer, à savoir, l’accélération de l’intégration politique et socio-économique du continent et la coordination et l’harmonisation des politiques entres les Communautés économiques régionales existantes et futures « en vue de la réalisation graduelle des objectifs de l’Union. »

Or, si le Conseil des Ministres est chargé d’assurer la coordination et de décider des politiques dans les domaines d’intérêts communs pour les Etats membres, les étapes inhérentes au processus d’intégration ne sont pas prévues.

D’autre part, le traité n’offre pas la possibilité de savoir quel organe sera chargé d’assurer la coordination entre les différentes intégrations régionales qu’il conviendra, dans un premier temps, de renforcer.

Les modalités de fonctionnement des nouveaux organes n’ayant pas encore été définis, la stratégie d’intégration de l’Union Africaine semble ainsi, impossible à cerner et à évaluer.

Mais, il est d’ors et déjà possible de détecter l’obstacle à la réalisation de l’objectif d’intégration.

2) Le paradoxe manifeste du traité de l’Union Africaine

Le paradoxe se trouve dans le fait que l’objectif d’intégration, pourtant inscrit en toutes lettres dans le traité, ne soit pas partagé par l’ensemble des Etats qui l’ont ratifié.

En effet, trois tendances coexistent au sein de l’Union Africaine, rappelant les clivages idéologiques présidant la création de l’O.U.A. : il y a ceux qui se contentent de Charte de l’O.U.A. et qui ne voient en l’Union Africaine, qu’un changement de sigle de l’Organisation panafricaine (le Ghana et l’Afrique du Sud notamment) ; ceux qui, avec en tête la Libye, veulent pousser l’intégration jusqu’au bout, avec la création d’institutions communes avec un exécutif commun (le Mali et le Sénégal entre autres) ; enfin, les modérés, les plus nombreux, qui souhaitent une réforme de l’O.U.A. afin de la moderniser et la rendre plus efficace.

Malgré ces tendances antagonistes, le traité de l’Union Africaine a été signé par tous et ratifié par une large majorité, deux raisons peuvent l’expliquer.

D’une part, si le traité a été adopté à l’unanimité, il ne consacre qu’un « consensus minimaliste »[90]. En effet, les dirigeants africains se sont en fait entendus sur des principes de faible portée, n’engageant personne sur le plan juridique en cas de dysfonctionnement ; outre les sanctions prévues, la responsabilité des acteurs politique n’est pas exposée.

Il s’agit justement des limites reprochées à la règle du consensus, retenue dans le traité.

Les Etats africains n’ont par conséquent rien à perdre en ratifiant l’Acte constitutif.

D’autre part, le continent africain doit aujourd’hui relever de nouveaux défis faisant de l’unité africaine un impératif. Chacun en a conscience et l’Union Africaine peut à cet égard susciter l’espoir de voir un jour l’idéal panafricain se réaliser, ses structures et dispositifs pouvant évoluer.

Malgré ses carences, l’Union Africaine a au moins l’intérêt de réveiller les ambitions panafricaines. Elle a, à cet égard suscité la prise d’initiatives, politiques et non politiques.

B - Les initiatives africaines

Deux types de propositions relatives à l’intégration et ses moyens de réalisation, ont été présentées au sommet de l’O.U.A. à Lusaka le 9-12 juillet 2001 : des plans de développement économique et social, de source étatique (1) et une proposition provenant de l’Organisation de la Société Civile Africaine. (2)

1) Les propositions étatiques de développement économique et social

Ces derniers mois, deux projets volontaristes de stratégies de développement ont été proposés : le « Plan Oméga » du président sénégalais Abdoulaye Wade (a) et le « Programme de Renaissance de l’Afrique pour le Millénaire » ( P.R.A.) élaboré par les Présdidents Thabo Mbeki (Afrique du Sud), Olusegun Obasanjo (Niger) et Abdelaziz Bouteflika (Algérie). (b)

1.1 - Le « Plan Oméga »

Lors du Sommet France-Afrique de Yaoundé du 17 au 19 janvier 2001, le président sénégalais Abdoulaye Wade a présenté un plan de développement économique et social, connu désormais sous le nom du « Plan Oméga ».

Abdoulaye Wade, fervent panafricaniste, auteur de l’ouvrage Un Destin pour l’Afrique, a évoqué que l’Afrique ne pouvait pas se permettre de « rater le train de la mondialisation » et a décidé de sensibiliser ses pairs africains à l’urgence de la mise en œuvre d’une « stratégie africaine de mondialisation »[91].

L’objectif du Plan est « de procéder à l’évaluation des besoins du continent de façon à combler les disparités fondamentales par rapport aux pays développés qui constituent (les) handicaps majeurs (de l’Afrique) et d’en trouver le financement dans les meilleures conditions. »[92]

Selon le président sénégalais, « la situation actuelle de l’Afrique est la preuve de l’échec de la logique du crédit et de l’aide. » Il propose une autre stratégie de financement des projets de développement, une stratégie semblable à celle du « Plan Marshall » : des investissements massifs lourds, en provenance des pays développés, remboursables dans un délai de 50 ans.

Contrairement au traité de l’Union Africaine, le Plan Oméga est précis sur les moyens de renforcer les communautés sous-régionales, sur la base desquelles l’intégration de l’Afrique reposera.

Il s’agit d’un plan continental, élaboré à partir des plans sous-régionaux selon le découpage de l’O.U.A.

D’autre part, quatre secteurs fondamentaux sont retenus : les infrastructures, l’éducation, la santé et l’agriculture. Cela semble beaucoup plus judicieux que ce que propose le traité, à savoir, la coordination des politiques nationales dans un ensemble de domaines qui semble illimité.

Il a cependant été reproché au Plan Oméga d’inviter les multinationales « … à poursuivre, voire à renforcer, l’exploitation économique (des pays africains) au nom d’un néolibéralisme débridé. »[93]

Un autre plan, antérieur au Plan Oméga a été révélé au Forum économique de Davos ( en Suisse) le 28 janvier 2001.

1.2 - Le « Programme de Renaissance de l’Afrique pour le Millénaire »

En collaboration avec Olusegun Obasanjo et Abdelaziz Bouteflika, Thabo Mbeki a présenté un plan global qui permettrait au continent africain de sortir des maux qui le ravagent : la pauvreté, les maladies et les conflits. Plus qu’un programme économique, le P.R.A. est un ensemble de mesures politiques et sociales destinées à créer un environnement susceptible de permettre un développement durable de l’Afrique. Une démarche qui passe par l’instauration de la démocratie et la prévention des conflits.

Les priorités du programme seraient de développer, avec néanmoins l’aide de la communauté internationale, une stratégie industrielle, d’accroître l’investissement dans les nouvelles technologies liées au transport et à l’énergie, etc.[94]

Les deux projets, ayant été présentés de manière indépendante lors des différents sommets et forums africains et mondiaux de l’année 2001, il fut proposé, notamment par les institutions internationales financières de les unifier en un seul document.

Après d’intenses discussions entre les représentants des deux projets, un texte s’inspirant des deux documents fut adopté et prit le nom de « Nouvelle Initiative Africaine ».

L’initiative fut présentée sous cette nouvelle dénomination au Sommet de Lusaka en le 9-12 juillet 2001 et au sommet du G7-8 à Gênes (Italie) le 20-22 juillet de la même année.

A Gênes, le discours des quatre Chefs d’Etat africains a largement retenu l’intention des sept puissances mondiales, qui se sont montrés favorables au projet. Une décision a été prise : chacune des sept puissances économiques devrait désigner un expert de haut niveau auprès du comité directeur de la Nouvel Initiative Africaine.[95]

Outre les projets étatiques panafricains, une initiative apolitique fut présentée.

2) La proposition de l’Organisation de la Société Civile Africaine

Les responsables de l’Organisation de la Société Civile Africaine (O.S.C.A) ont présenté aux Ministres des Affaires étrangères, réunis à la veille du sommet de Lusaka, une proposition relative au budget de l’Union africaine.

Il est prévu que la création de nouveaux organes au sein de l’Union Africaine, les programmes, la tradition des nouvelles langues officielles, suscite un budget beaucoup plus élevé que celui de l’O.U.A.

Dans cette prévision, l’association a proposé de créer un « visa panafricain »[96], qui serait une sorte de droit d’entrée de 10 dollars américains, payé par tout étranger se rendant sur le continent africain ou par tout Africain retournant chez lui.

Selon l’O.S.C.A., environ 20 millions de personnes entrent chaque année sur le continent africain ; le « visa panafricain » permettrait ainsi de recueillir quelque 200 millions de dollars par an, et s’ajouterait aux contributions financières des Etats africains. ( Le budget actuel de l’O.U.A. étant de 30 millions de dollars)

Cette proposition semble très judicieuse, mais ce qui semble le plus important, c’est que cette initiative non politique, aient été écoutée et entendue ; les ministres se seraient d’ailleurs montrés très favorables à cette proposition.

Ainsi, nous pouvons considérer que les carences et lacunes du traité de l’Union Africaine ne sont pas réellement des obstacles insurmontables à la réalisation de l’unité et l’intégration du continent. L’Union Africaine a remis au goût du jour le panafricanisme et a réveillé les forces créatrices africaines ou plus exactement, panafricaines.

Toutefois, la réalisation de l’unité du continent africain n’est pas le seul enjeu de l’intégration ; elle doit permettre de réaliser l’unité de l’Afrique certes, mais sans contribuer à l’homogénéisation de ses patrimoines culturels.

§ II - … Sans homogénéiser « les patrimoines culturels » africains

Il est impératif que les Etats africains s’unissent pour ne plus être des témoins marginalisés, mais de véritables acteurs de la mondialisation. Or, la mondialisation porte en elle les germes de la « globalisation », de « l’homogénéisation » et donc de l’exclusion des minorités, notamment culturelles. Partout dans le monde, elle a conduit à divers replis ethniques, parfois dangereux pour l’équilibre des régions. (1)

L’Afrique est un continent qui dispose d’un patrimoine culturel riche, qu’il convient de protéger contre les tentatives d’assimilation. (2)

A - La mondialisation : l’envers du décor

La mondialisation ferait de la Terre une scène unique ; elle rapprocherait les cultures et les hommes, par le biais des médias (la radio, la télévision), des moyens de communication (le téléphone, l’Internet), des transports, etc.

Mais la mondialisation crée aussi des frustrations et l’exclusion de ceux qui ne disposent pas des moyens financiers et matériels de s’intégrer dans ce vaste ensemble.

D’autres la refusent, au nom de la préservation de leur identité culturelle, linguistique ou historique.

Car la mondialisation conduit souvent à l’homogénéisation des cultures, dans la mesure où les personnes de cultures différentes se rencontrent et s’acculturent. A plus grande échelle, ce sont les Nations qui perdent leur identité. Les normes sont établies par quelques Etats pour une application dans le reste du monde. La faiblesse économique de la plupart des pays, ne leur permettent pas de donner leur avis et d’apporter leur contribution aux politiques globales.

Les pays africains sont dans ce cas ; ils ne disposent pas de la faculté économique nécessaire pour avoir la parole lors des grands sommets mondiaux.

Au-delà de la faculté économique, leur nombre et leur diversité font leur faiblesse.

La création de l’Union Africaine a à cet égard pour objectif d’unir les Etats, afin d’établir des stratégies de développement économiques plus fiables et de permettre à l’Afrique de peser un poids plus lourd dans les négociations internationales.

Plus que l’unité, les dirigeants africains se proposent de réaliser l’intégration et par conséquent la fusion de leurs politiques et économies. Il est cependant indispensable de veiller à ne pas entrer dans un cercle vicieux, c’est-à-dire, empêcher qu’un certains nombres de groupes ou d’ethnies africaines se sentent exclues.

B - L’indispensable protection des cultures africaines

Il existe en Afrique des milliers de langues, des centaines de religions et d’ethnies différentes. L’Afrique est culturellement très riche et doit préserver cette richesse, car la culture d’un peuple est un repère, un ensemble de valeurs partagées qui peut s’ériger en code de conduite quotidien.

Telle est également l’originalité des sociétés africaines ; certaines n’ont pas besoins de règles écrites rationalisées pour s’organiser, les valeurs morales étant là pour exercer la contrainte.

Plus qu’une culture, l’Afrique dispose de patrimoines culturels multiples. L’intégration proposée par le traité de l’Union Africaine ne doit pas les remettre en cause, au risque de faire perdurer les conflits ethniques qui déchirent le continent ou d’en créer de nouveaux.

Les conflits existaient déjà avant la période coloniale, mais ils se sont démultipliés après le découpage opéré par le traité de Berlin en 1884, attribuant à chaque puissance, son morceau de territoire africain.

Ces guerres témoignent du dangereux impact que peut avoir une remise en cause des frontières et la coexistence forcée entre les peuples.

Il est nécessaire que l’Afrique réalise l’intégration pour s’intégrer dans le système mondial, mais l’harmonisation ou la fusion ne doit s’en tenir qu’aux politiques et aux économies. Les dirigeants et les peuples africains ont intérêt à faire la part des choses.

Au-delà de sa diversité, l’Afrique dispose également d’un fond commun culturel que Léopold Sédar Senghor appelle « Africanité ». Il semble que peu d’africains nient ce fond commun.

La Personnalité africaine existe ; il faut la protéger, car elle a beaucoup à apporter au monde, notamment occidental, dont les valeurs sont en voie de perdition.

CONCLUSION DE LA DEUXIEME PARTIE:

Si la question de l’homogénéisation des cultures africaines dans la perspective d’intégration proposée par le traité de l’Union Africaine ne doit pas être négligée, son étude est cependant prématurée.

L’intégration du continent africain ne peut être envisagée que dans le long terme, l’analyse du

Traité permet de l’affirmer.

Si la volonté de réaliser l’intégration semble emporter l’adhésion de chaque Etat africain, tous ne sont pas prêts à s’en donner les moyens.

En effet, les objectifs fixés dans le Traité sont souvent en contradiction avec les principes directeurs et les pouvoirs conférés aux organes de l’Union Africaine.

Les lacunes, imprécisions et contradictions du traité de l’Union Africaine reflètent ainsi les divergences de point de vue des dirigeants africains et la précipitation dans laquelle ils ont rédigé l’Acte constitutif.

Néanmoins, deux tendances fortes se dégagent du Traité : celle de ne pas remettre en cause les souverainetés étatiques et les frontières africaines et celle de ne pas donner force obligatoire aux engagements des Etats.

En cela le traité de l’Union Africaine n’apporte rien de nouveau par rapport à la Charte de l’O.U.A. et paraît antinomique à l’objectif d’intégration.

CONCLUSION GENERALE

L’idéologie panafricaniste a énormément évolué depuis le début du 20^ème siècle.

Si elle était à ses origines, la conséquence de la traite esclavagiste, de la ségrégation raciale et de la colonisation ; elle est aujourd’hui un moyen pour assurer le développement économique, le respect de la démocratie et des droits de l’Homme sur le continent africain, et un moyen permettant à terme, à l’Afrique, de peser un poids dans les négociations internationales politiques et économiques.

Le panafricanisme revitalisé est ainsi instrumentalisé.

Plus qu’un idéal, il est devenu un impératif, dans la mesure où les Etats africains et la solidarité entre leurs peuples restent, il nous semble, la seule issue aux maux qui ravagent le continent.

La politique de « diviser pour mieux régner » adoptée à l’époque par les administrations coloniales doit aujourd’hui faire place à la politique de « l’union fait la force » utilisée comme un rempart aux politiques hégémoniques persistantes.

Mais l’union des Etats africains passe nécessairement par l’établissement de politiques communes dans un certain nombre de domaines prioritaires, comme l’agriculture, la santé, l’éducation et les infrastructures proposés par Abdoulaye Wade dans le Plan Oméga.

Il semble que les domaines d’action doivent en effet être limités dans un premier temps pour réaliser l’intégration par étapes successives ; la réussite d’une première étape dans l’intégration permettant de prendre confiance et de poser des bases solides pour la réalisation de la seconde, et ainsi de suite.

Or, la réalisation de politiques communes proposée dans des domaines quasiment illimités, dans le traité de l’Union Africaine, parait à cet égard illusoire.

Ces politiques communes requièrent d’autre part la délégation de compétences et donc de parcelles de souveraineté étatique au profit d’une entité superétatique.

En l’état actuel, le traité de l’Union Africaine ne permet pas cette délégation de compétences ; les principes de souveraineté nationale et d’intégrité territoriale étant vivement réaffirmés.

Ainsi, à la question de savoir si les dispositions du traité de l’Union Africaine permettent de réaliser l’idéal panafricain, la réponse, en l’état actuel, ne peut-être que négative.

Le Traité doit être révisé et précisé et les populations africaines sensibilisées et consultées ; la décision d’abandonner un certain nombre d’attributs propres à l’Etat revient aux peuples, les référents de souveraineté nationale et d’intégrité territoriale étant inscrits dans les textes constitutionnels.

Toutefois, si le panafricanisme est défini comme « …l’idéologie de la démocratie et des droits de l'homme dans un cadre fédéral africain », nous pouvons considérer que le traité de l’Union Africaine permet davantage de s’en rapprocher que la Charte de l’O.U.A. ou que tout autre instrument d’intégration régionale jusqu’à présent adopté ; en cela le Traité constitue un véritable apport.

La promotion de la démocratie, de l’état de droit et de la protection des droits de l’Homme n’étaient pas les préoccupations des leaders africains au moment des indépendances.

Elles le sont aujourd’hui et trouvent leur expression dans un instrument panafricain, proposant une organisation imparfaite certes, mais nouvelle et plus adaptée aux temps et aux maux nouveaux.

D’autre part, la remise à l’ordre du jour de l’unité africaine a suscité des enthousiasmes et revitalisé voire réveillé la tradition panafricaine de certains pays. Ce qui peut être que bénéfique, dans la mesure où de nouvelles initiatives et propositions ont vu le jour. Le continent africain bouge tant « par le bas » que « par le haut » et ce mouvement est en lui-même positif.

Beaucoup de progrès sont encore à réaliser, pour y parvenir, il semble impératif que les Etats africains s’entendent et prennent des directions communes dans un certain nombre de domaines d’abord limités.

Plus qu’une idéologie, la force panafricaine semble capable de fédérer les Etats africains ; à cet égard, certains pays de forte tradition panafricaine comme le Sénégal ou le Mali peuvent servir de « locomotive » au train en marche. Il appartient aux autres Etats de s’y rattacher.

[1] Union Européenne, « Appui de l’Union Européenne aux efforts d’intégration économique régionale des pays en développement », http://europa.eu.int.

[2] Millet-Devalle A., « Les intégrations régionales en Afrique australe », http://espace-europe.upmf-grenoble.fr.

[3] Accord de Cotonou (Bénin), 23 juin 2000, http://www.cmlag.fgov.be/

[4] Kampang H., Au-delà de la Conférence nationale pour les Etats-Unis d’Afrique, L’Harmattan, collection Afrique 2000, Paris, 1993, p 159, pp 252.

[5] Padmore G., Panafricanisme ou communisme ?, Présence africaine, Paris, 1961, p 27, pp 471.

[6] Decraene P., Le panafricanisme, P.U.F., collection Que sais-je ?, Paris, 1964, 4ème édition, 1^ère édition 1959, p 8, pp126.

[7] Le mouvement avait déjà à cette époque une nature politique mais, jusqu’au Congrès de Manchester en 1945, les Africains “ d’Afrique ” étaient peu présents dans les tribunes panafricaines ; pour cette raison, entre autres, une séparation sera opérée entre dimension raciale et politique dans l’analyse de l’évolution du mouvement.

[8] Kaba L. N’Krumah et le rêve de l’unité africaine, Chaka, collection Afrique contemporaine, Paris, 1991, p 37, pp 191.

[10] Marcus Garvey était à l’époque appuyé par les Noirs de Harlem. Peu à peu oublié, son nom est aujourd’hui fréquemment cité dans les morceaux de musique Rap.

[11] Pour une étude plus détaillée des différents leaders et Congrès panafricains, Decraene P., op. cit., p 11-62.

[12] Léopold Sédar Senghor, “ L’esprit de la civilisation ou les lois de la culture négro-africaine ”, in Présence africaine, compte rendu complet du premier Congrès International des Ecrivains et Artistes Noirs, Paris, 19-22 septembre 1956, p 51, pp 408.

[13] Notamment par le biais de la musique : le jazz, le reggae et aujourd’hui, le Hip Hop.

[15] Kwame N’Krumah, l’Afrique doit s’unir, Etudes et documents Payot, 1961, Paris, pp 248.

[18] Cheik Anta Diop, Les fondements économiques et culturels d’un Etat fédéral d’Afrique noire, Présence Africaine, Paris, 1960, édition revue et corrigée 1990, p 17, pp 124.

[19] Le Sénégal était administré par les Français, alors que la Gambie le fut par les Anglais, mais les deux gouvernements se sont rapprochés, la Gambie étant enclavée dans le Sénégal et les deux étant peuplés par les mêmes ethnies.

[20] Définition contenue dans le lexique de Guillien R. et Vincent J., Termes juridiques, Dalloz, Paris, 1995, p 391, pp 583.

[21] Sur les différents regroupements régionaux lire l’ouvrage de Philippe Decraene, op. cit., p 62-86.

[22] Pondi J-E., “ L’évolution de l’idéal panafricain sur le continent depuis 1963 ”, in Kamto M., Pondi J-E., Zang L., L’O.U.A. : rétrospective et perspectives africaines, Economica, Paris, 1990, p 117-133, pp 338.

[24] Ce titre est emprunté à l’intitulé du chapitre VI de l’ouvrage d’Hubert Kampang, op. cit. p 159.

[26] Wade A., Un destin pour l’Afrique, Karthala, collection “ les Afriques ” dirigée par J.F. Bayart, Paris, 1989, p 106, pp 184.

[27] Otayek R., La politique africaine de la Libye, Karthala, collection Les Afriques, Paris, 1986, pp 217.

[28] Djaziri M., “ La crise de Lockerbie et le processus de réintégration de la Libye dans le système international ”, Annuaire de l’Afrique du Nord, mars 2000 ou sur le site Internet Http://www.ceri-sciencepo.com

[29] Soudan F., “ Les dossiers de Lomé ”, Jeune Afrique / L’intelligent, n°2060 – du 4 au 10 juillet 2000, p 16-27.

[30] Gharbi S., “ Etats-Unis d’Afrique : faut-il y croire ”, Jeune Afrique, n° 2019 – du 21 au 27 septembre 1999, pp 14-21.

[31] Au regard de la décision (CM/2162 (LXXII) de mai 2001, il semble l’Acte constitutif de l’Union africaine, ait été rédigé par un comité restreint des Etats membres: le président de la république de l’Afrique du Sud, de l’Algérie et de l’Angola, puis adopté par le Conseil des Ministres le 9 juillet 2000 et la Conférence le 12 juillet.

[32] Gharbi S., “ L’OUA est morte. Vive l’Union africaine ! ”, Jeune Afrique / L’intelligent, n° 2057 – du 13 au 19 juin 2000, p 67-74.

[33] Soudan F., Ouazani C., “ L’Union au forceps ”, Jeune Afrique /L’intelligent, n° 2061 – du 18 au 24 juillet 2000, p 8-13.

[34] Ouazani C., “ Vade-mecum pour la démocratie ”, Jeune Afrique / L’intelligent, n°2063 – du 25 au 31 juillet 2000, p 28-33. Dans l’ordre des signatures : Togo, Algérie, Zambie, Gabon, Libye, RASD, Guinée équatoriale, Ghana, Burkina, Mali, Bénin, Djibouti, Madagascar, Centrafrique, Malawi, Burundi, Sierra Leone, Niger, Sénégal, Ethiopie, Lesotho, Gambie, Soudan, Guinée Bissau, Cap-Vert, Tchad et Liberia.

[35] Point 5 du préambule de la Charte de l’unité africaine publiée à l’issue de la conférence d’Addis Abeba le 25 mai 1963.

[36] La Charte de l’Organisation de l’Unité Africaine du 25 mai 1963 est reproduite dans l’annexe I.

[38] Pondi J-E., “ Dynamique des groupes au sein de l’O.U.A. et unité africaine ”, op. cit., p 137-138.

[39] Gonidec P-F., L’OUA trente ans après, Karthala, Paris, 1993, p 14, pp 160.

[41] Kamto M., “ Mutations institutionnelles de l’O.U.A. ”, op. cit., pp 15-35.

[43] Excepté dans le domaine budgétaire (article 23 de la Charte et 3 de son règlement intérieur).

[44] Il est désigné par la Conférence des Chefs d’Etat et de gouvernement, ses fonctions peuvent prendre fin à tout moment, à l’initiative de l’organe suprême. Sa nomination, son mandat, et la cessation de ses fonctions sont régis par les article 16 à 18 de la Charte, ainsi que par les article 32 et 33 du règlement intérieur de la Conférence. Il est nommé en fonction de sa compétence et de ses mérites.

Le Secrétaire général assure le secrétariat des organes, des commissions spécialisées et des autres organismes de l’O.U.A. Il dirige les activités du Secrétariat général dont il est le représentant juridique et est responsable devant le Conseil des Ministres. Il présente les rapports demandés par la Conférence, le Conseil des Ministres et les Commissions spécialisées. Il met en application les dispositions de l’article 18 de la Charte et soumet le règlement du personnel à l’approbation du Conseil des Ministres.

La mission du secrétaire général concerne également l’exécution des décisions du Conseil des Ministres. Il communique aux Etats Membres le budget et le programme de travail, ainsi que les notifications d’adhésion ou de retrait des Etats. Il leur communique l’ordre du jour de la Conférence, présente les rapports demandés par les autres organes lors de leur session et assiste aux délibérations de tous les organes de l’O.U.A….

[45] Avant cette réforme, la Charte prévoyait que le Secrétaire général était désigné par la Conférence sur proposition du Conseil des Ministres (article 16), et confiait à ce dernier la désignation des secrétaires généraux adjoints nommés par la Conférence (article 17).

[46] Kamto M., op. cit., p 28-35 et pour une analyse détaillée des fonctions et du rôle du Secrétariat général, lire Kwam Kouassi E., Les Organisations Internationales Africaines, Mondes en devenir – XXXII, Berger-Levrault, p 122-155, pp 485.

[47] Hassan Ziadi , “ Le club des “ ex ” ”, Jeune Afrique / L’intelligent, n°2111 du 26 juin au 2 juillet 2001, p 40-42.

[50] Meledje Djedjro F., “ L’OUA et le règlement des conflits ”, Afrique contemporaine, numéro spécial, 4^ème trimestre 1996, p 209-215.

[51] Zang L., “ L’action économique de l’OUA depuis 1963 ”, op. cit., p 215, pp 211-254.

[54] A cet égard, les auteurs du Plan d’Action de Lagos soulignaient qu’après l’exploitation politique, le continent africain a fait l’objet d’une exploitation économique (par le biais des différentes stratégies de développement mises en place par les puissances étrangères et notamment la politique économique d’extraversion des ressources). Par conséquent, l’un des objectif du P.A.L. était de mettre fin à la dépendance économique de l’Afrique.

[58] La plupart des Etats africains ne s’acquittant pas de leurs obligations financières vis-à-vis de l’Organisation.

[62] Acte constitutif de l’Union africaine adopté le 12 juillet 2000 reproduit dans l’annexe II.

[63] Définition proposé par le lexique des termes juridiques, op. cit., p 311.

[64] Ekoué Amaizo Y., “ De l’O.U.A. à l ’Union africaine: les chemins de l’interdépendance ”, in Afrique contemporaine ,la documentation française, trimestriel n°197 janvier-mars 2001, p 97-107, p 103.

[66] Ouazani C., “ Les douze travaux d’Amara Essy ”, Jeune Afrique / L’intelligent, n°2115 – du 24 au 30 juillet 2001, pp 24-26.

[67] Sur S., “ Droit international des traité ”, in Combacau J. / Sur S., Droit international public, Montchrétien, 3e édition, Paris, 1997, pp 799, p113-162.

[69] La Constitution malienne du 12 janvier 1992 peut être consultée, entre autres, sur Internet http://www.justicemali.org.

[70] Les pays n’ayant pas encore ratifié sont les suivant: Egypte, Kenya, Madagascar, Swaziland, Bénin, République Démocratique du Congo (R.D.C.), Cameroun, Congo Brazzaville. Les pays en cours de ratification sont: l’Angola, le Cap vert, la Guinée, la Guinée Bissau et la Mauritanie. ( Informations de l’A.F.P. du 4 juillet 2001 sur le site www.mbolo.com)

[71] Gharbi S., “ Demain l’Union africaine... ”, in Jeune Afrique / l’Intelligent, n° 2061 - du 11 au 17 juillet 2000, p 30-37. Citation de de l’article 115 du règlement financier p 34.

[72] Ouazani C., “ Tripoli passe à la caisse ”, in Jeune Afrique / L’Intelligent, N°2114 - du 17 au 23 juillet 2001, p 14-15.

[73] Gharbi S., “ Demain l’Union africaine ”, op. cit. p 30- 31.

[74] Actualité de l’A.F.P. du dimanche 8 juillet 2001, page Internet: http://www.mbolo.comafp/oua2/20h00.asp.

[75] Pondi J.E., Boukari D., “ L’évolution de la fonction de “ Président en exercice ” de l’O.U.A. ”, op. cit., p 46-70.

[77] Kpatindé F., “ Histoire secrète d’une élection ”, in Jeune Afrique / L’Intelligent, n°2114 - du 17 au 23 juillet 2001, p 10-13.

[78] Laporte G., “ L’intégration: de la théorie à la pratique ”, in Le Courrier ACP-UE, n° 143, novembre-décembre 1993, p 60-62.

[79] Ouazani C., « Les douze travaux d’Amara Essy », Jeune Afrique / L’Intelligent, n° 2115 – du 24 au 30 juillet 2001, p 24-27.

[81] Décision sur le projet de protocole au traité instituant la Communauté Economique Africaine, relatif au Parlement panafricain- Doc. EAHG/3 (V).

[82] Djena Wembou M-C., L’O.U.A. à l’aube du XXIe siècle: bilan, diagnostic et perspectives, L.G.D.J., Paris, 1995, pp 411, p 51-61.

[83] Manin P., Les Communautés Européennes- L’Union Européenne, Pedone, Paris, 1998, 4ème édition, pp 471, p 228.

[84] La Banque mondiale, Rapport sur le Développement dans le Monde, 1999-2000, p 129.

[85] Monga C., « La société civile africaine est-elle civilisée ? », in Régionalisation, mondialisation et fragmentation en Afrique subsaharienne, ouvrage collectif sous la direction de Daniel C. Bach, Karthala, Paris, pp 319, p 105-114, p106.

[86] Dieng P., « Pour un parlement Panafricain », Afrique 2000, Mars 1997- 26, p 91- 99, p 94.

[87] Définition proposée par Benjamin Boumakani, « La « Bonne gouvernance » et l’Etat en Afrique ».

[88] R. Carré de Malberg cité par Gaba L., L’Etat de droit, la démocratie et le développement économique en Afrique subsaharienne, L’Harmattan, Paris, 2000, pp 393, p 38.

[89] Définition issue du lexique des Termes juridiques, op. cit., p 542.

[91] Ziady A., « Oméga de A à Z », Jeune Afrique / L’Intelleigent, n°2113 – du 10 au 16 juillet 2001, p76-78.

[92] Wade Abdoulaye, Plan Oméga, Internet : Http://www.planomega.com

[93] Propose de Mamadou Dia, ancien président du Conseil (Sénégal), in Jeune Afrique / L’intelligent, N° 2116 – du 31 juillet au 6 août 2001, p 97.

[94] Actualité du 31 janvier 2001, Internet : Http://www.afrik.com

[95] Ouazani C., « Deux projets en un », Jeune Afrique / L’Intelligent, n° 2116 – du 31 juillet au 6 août 2001, p 84.

[96] Actualité de l’A.F.P. du 8 juillet 2001, Internet Http://www.mbolo.com

ACTE CONSTITUTIF

DE L’UNION AFRICAINE

Copie certifiée

Signature

ACTE CONSTITUTIF

Article Premier

Définitions

Article 3

Article 7

Article 8

Article 10

Le Conseil exécutif

Article 11

Article 12

Article 13

Attributions du Conseil exécutif

Article 14

Article 15

Réunions

Sous réserve des directives que peuvent être données par le Conseil exécutif, chaque Comité se réunit aussi souvent que nécessaire et établit son Règlement intérieur qu’il soumet au Conseil exécutif, pour approbation.

Article 18

Cour de justice

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