Le Partenariat pour les forêts du Bassin du Congo entre non-droit et droit. Contribution à l’étude de la responsabilité des acteurs,

Thèse pour le Doctorat en droit, Faculté de Droit, Université de Gand (Belgique), 2009, 467 p, défendue le 18 mars 2009 par

Jean-Paul SEGIHOBE BIGIRA

Jury

Président : M. Piet TAELMAN, Professeur à l’Université de Gand, Doyen de la Faculté de Droit.

Promoteur : M. Eduard SOMERS, Professeur à l’Université de Gand, Faculté de Droit, Chef de Département de Droit international public.

Membres :

M. Frank MAES, Professeur à l’Université de Gand, Faculté de Droit

M. Mark Van HOECKE, Professeur à l’Université de Gand, Faculté de Droit, Directeur de l’Académie Européenne de Théorie du Droit (Bruxelles)

M. Gervais NTIRUMENYERWA M. KIMONYO, Professeur à l’Université de Kinshasa, Faculté de Droit

M. Rudy DOOM, Professeur à l’Université de Gand, Faculté des Sciences Politiques et Sociales.

Résumé de la thèse

Cette thèse traite du Partenariat signé en marge du Sommet Mondial pour le Développement Durable (Johannesburg 2002) entre les Etats d’Afrique Centrale et d’autres Etats du monde, des institutions internationales ainsi que des acteurs privés pour la gestion et la sauvegarde durable des forêts du Bassin du Congo. L’auteur analyse les problèmes de droit que pose ce type de d’association qui regroupe aussi bien les acteurs publics que privés aux statuts juridiques différents.

D’entrée de jeu, l’étude rappelle que l’intérêt pour le Bassin du Congo ne date pas d’aujourd’hui. En effet, depuis la Conférence géographique de Bruxelles de 1876 jusqu’à celle de Berlin de 1885, cette partie d’Afrique Centrale a été au centre de nombreux enjeux géostratégiques caractérisés notamment par diverses campagnes d’exploration, de découvertes et donnant parfois lieu à de grandes rivalités entre différentes puissances. C’est dans ce contexte que l’Acte issu de la Conférence de Berlin consacrera l’internationalisation de ce bassin. Cependant, l’évolution des relations internationales et les changements des rapports de force entre puissances concernées ont amené à réviser cet Acte, d’abord par la Déclaration et l’Acte de Bruxelles, issus de la Conférence de Bruxelles de 1890, ensuite, par la Convention de Saint-Germain-en-Laye de 1919. La signature d’un traité à cet égard, n’a pas empêché que des Etats parties s’opposent cette fois sur l’interprétation et l’application de certaines dispositions, tant les intérêts poursuivis étaient plus remarquables dans leur divergence que dans la cohésion des objectifs assignés, à savoir la liberté du commerce et de la navigation sur le fleuve Congo. L’affaire Oscar Chinn qui a opposé le Royaume-Uni à la Belgique devant la Cour Permanente de Justice Internationale en 1934, illustre parfaitement ce qui précède. Il n’en demeure pas moins que le statut internationalisé du bassin conventionnel cessa de manière définitive avec l’accession à la souveraineté internationale des Etats qui s’y trouvent.

A la suite de la crise écologique qui se trouve désormais au centre des préoccupations de la communauté internationale par le biais des questions relatives à la protection de l’environnement et au développement durable, le Bassin du Congo a, une fois de plus, retenu l’attention des Etats, des Institutions internationales, des Organisations non gouvernementales et autres groupes privés, particulièrement pour ses ressources forestières. En effet, l’Afrique Centrale abrite le deuxième massif forestier au monde, après celui de l’Amazonie. L’étude relève que sa biodiversité est d’importance considérable à la fois par le nombre d’espèces florales et fauniques qui n’existent nulle part ailleurs sur la planète. Plus précisément, les forêts du Bassin du Congo sont habitées par l’assemblage le plus diversifié de plantes et d’animaux. Ce n’est que sur ces vastes étendues d’Afrique Centrale qu’on trouve des éléphants de forêt, de gorilles, de buffles de forêt, des bongos et des okapis en grand nombre. Certains chercheurs conjecturent même que les lointains ancêtres de l’homme sont peut-être originaires de cette région qui abrite encore nos trois plus proches parents, à savoir, le gorille, le chimpanzé et le bonobo. De plus, rien que par leur taille, ces massifs forestiers constituent une réserve de carbone d’importance mondiale pour la régulation du gaz à effet de serre. Ils ont aussi un rôle régulateur sur le climat régional et local ; assurent le recyclage de l’eau, denrée rare pour de nombreux pays et véritable problème pour une grande partie de l’Afrique. Il est par ailleurs fait remarquer que la richesse de la diversité de ces forêts constitue une ressource incommensurable pour des dizaines de millions d’êtres humains en Afrique Centrale.

Après avoir présenté l’immense potentiel dont dispose les forêts du Bassin du Congo, l’auteur souligne que leur exploitation est au cœur de plusieurs enjeux :

• Sur le plan économique, le commerce des bois, leur certification, l’industrialisation de la filière et l’expansion du marché des bois tropicaux justifient l’arrivée massive de nouveaux acteurs dans la région à la recherche de concessions forestières à exploiter.

• Au niveau social et culturel, les forêts du Bassin du Congo sont au centre du mouvement de dévolution de la gestion des ressources forestières aux populations locales. Environ 65 millions de personnes dépendent encore très largement des ressources spontanées de la forêt pour compléter leur agriculture, pour des soins de médecine traditionnelle en l’absence d’accès aux soins de santés modernes. Dans certaines régions de la RDC, du Cameroun et du Gabon, cette tendance s’est récemment accentuée à cause de la situation économique qu’engendre le retour de populations urbaines sans emploi à la chasse en forêt afin de subvenir à leurs besoins fondamentaux ainsi qu’à ceux de leurs familles. Aussi, les forêts contribuent-elles à l’identité culturelle de nombreuses communautés autochtones et jouent-elles un rôle esthétique et spirituel significatif.

• Sur le plan scientifique, il existe de nombreux défis à relever pour tendre vers l’aménagement durable de ces forêts, parmi lesquels une bonne prédiction de l’évolution des écosystèmes forestiers, une gestion durable des populations animales.

• Au niveau politique, chaque Etat, considérant que les forêts implantées sur son territoire constituent une richesse nationale sur laquelle chacun exerce sa souveraineté permanente, adopte des mesures « nationalistes » privilégiant avant tout ses intérêts.

• Sur le plan environnemental, la dégradation des ressources forestières produit des effets négatifs pouvant influencer des phénomènes globaux tels que les changements climatiques, la désertification, l’habitat des populations forestières elles-mêmes.

Bien qu’une grande partie de leur superficie soit encore préservée, l’étude mentionne que ces écosystèmes forestiers d’Afrique Centrale restent confrontés à plusieurs menaces directes et indirectes constituant des risques élevés qui nécessitent une action globale concertée pour les empêcher d’advenir.

• Pour les menaces directes : le braconnage et le commerce de viande de brousse, l’agriculture, l’exploitation du bois, l’exploitation minière, l’exploitation du pétrole et du gaz, la pêche, les maladies, les conflits armés et la pollution.

• S’agissant de menaces indirectes, il y a les changements climatiques, l’urbanisation, les conflits armés et déplacements des populations, la croissance démographique, le défaut de bonne gouvernance, l’absence de capacité institutionnelle, l’insuffisance des financements à long terme, le manque de compréhension des problèmes d’échelle, le manque de capacité des ONG et organisations communautaires locales de suivi et d’évaluation des activités entreprises sur les forêts.

Face à cette situation, le cadre juridique international relatif aux forêts est loin de donner des signaux de convergence, dans la mesure où il ressemble encore à « une terre de contrastes ».

Primo, à l’état mondial des forêts plutôt préoccupant, le régime international ne renvoie qu’un « écho assourdi » de cette situation. Contrairement aux questions relatives à la diversité biologique et au changement climatique, ayant donné lieu à la signature des conventions internationales en 1992, les forêts n’ont guère fait l’objet d’un tel instrument juridique dans le cadre de la Conférence des Nations Unies pour l’Environnement et le Développement (CNUED). Des tentatives ont pourtant été faites dans ce sens, mais l’idée d’une convention forestière, souhaitée par certains (les Etats du Nord, les Etats-Unis et la Grande- Bretagne, en l’occurrence) et combattue par d’autres (les pays du Sud, en majorité), a été rondement étouffée dans l’œuf. Les velléités pro-conventionnelles se sont estompées. Et faute d’un traité, les Etats se sont tout de même accordés sur un texte de nature résolutoire. C’est la Déclaration de principes, non juridiquement contraignante mais faisant autorité, pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation et l’exploitation écologiquement viable de tous les types de forêt qui apparaît ainsi comme un palliatif à l’absence d’un instrument conventionnel, alors que de par sa nature, cet instrument relève de la soft law, c’est-à-dire du « droit vert ». De l’impasse conventionnelle, on s’est contenté d’un simple compromis déclaratoire.

Secundo, l’étude relève également un contraste entre les enjeux internationaux que représente la gestion commune de l’écosystème forestier et les politiques forestières des Etats. Estimant que les menaces qui pèsent sur l’équilibre climatique remettent en cause « les conditions même de la vie sur la planète » et sont susceptibles de porter atteinte « aux intérêts les plus vitaux de ‘l’humanité toute entière’, le monde industrialisé a arrêté une stratégie visant à obtenir la préservation de ces forêts. Pour cela, le principe de libre disposition des ressources naturelles devrait être adapté aux besoins des générations futures par des nouveaux moyens de coopération, mais également par des mesures d’ingérence, légitimées par les impératifs de la sécurité écologique internationale. De son côté, arguant que la destruction des forêts tropicales s’effectue pour une part déterminante afin de répondre aux besoins économiques et aux exigences financières du monde industrialisé, le Tiers-Monde met en avant la responsabilité particulière des pays riches dans l’apparition et la propagation de ce fléau. Aussi, les Etats en développement estiment-ils que les forêts constituent une richesse nationale sur laquelle chacun exerce sa souveraineté permanente, en vertu de la résolution 1803 (XVII) adoptée par l’AG de l’ONU. Cette résolution fait désormais partie intégrante du droit international positif au même titre que le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes dont il constitue d’ailleurs un « élément fondamental ». Le principe de souveraineté permanente indique, en effet, que toute mesure prise aux fins de la résolution 1515 (XV) « doit se fonder sur la reconnaissance du droit inaliénable qu’a tout Etat de disposer librement de ses richesses et de ses ressources naturelles, conformément à ses intérêts nationaux et dans le respect de l’indépendance économique des Etats ». L’Assemblée générale des Nations Unies ajoute dans cette perspective que « la violation des droits souverains des peuples et des nations sur leurs richesses et leurs ressources naturelles va à l’encontre de l’esprit et des principes de la Charte des Nations Unies et gêne le développement de la coopération internationale et le maintien de la paix ». Ainsi, se fondant sur ces différentes résolutions, des Etats du Sud adoptent des politiques forestières nationales visant à se protéger des influences extérieures aux tendances internationalisantes des massifs forestiers.

Tertio, il existe aussi une disproportion entre les multiples drames et les moyens mobilisés pour y faire face. L’une des catastrophes les plus terribles de notre histoire est la tragédie humaine exprimée par l’extrême pauvreté qui expose des millions des populations, en particulier les communautés riveraines des forêts du Bassin du Congo, exacerbant ainsi des conflits qui mettent en danger, par voie de conséquence, la paix et la sécurité dans les régions touchées. Les drames biologique et climatique restent d’actualité. Cependant, les mécanismes juridique, institutionnels et financiers mis en place restent loin de répondre aux attentes suscitées par les préoccupations ci-dessus esquissées.

C’est dans ce contexte que fut signé le Partenariat pour les forêts du Bassin (PFBC). Celui-ci est simplement défini comme étant une association conclue à l’amiable et non juridiquement contraignante de gouvernements, d’entreprises privées et de la société civile constituée pour mettre en exécution le calendrier convenu au SMDD. Ses objectifs sont essentiellement la protection des massifs forestiers d’Afrique Centrale et la lutte contre la pauvreté, à travers l’amélioration du niveau de vie des populations riveraines desdites forêts, le tout dans une perspective du développement durable.

Contrairement aux partenariats classiques des bailleurs des fonds avec des institutions nationales ou régionales que l’on peut qualifier de Type I, celui qui a fait l’objet de la thèse est de Type II. Il se caractérise par une logique multiacteurs (bailleurs des fonds, Etats, Administrations, Institutions interétatiques, ONG, secteur privé, société civile, etc.) sur des thématiques transversales ( protection de l’environnement par l’aménagement durable des forêts, lutte contre la pauvreté). Ainsi, se trouvent réunis en son sein des acteurs aussi bien publics que privés.

Le PFBC compte à ce jour 45 partenaires (acteurs) engagés. Des acteurs publics, sujets de droit international, et privés, non sujet de droit international. Pour les acteurs publics, il y a les Etats (Afrique du Sud, Allemagne, Belgique, Burundi, Cameroun, Canada, Commission européenne, Congo, Espagne, Etats-Unis, France, Gabon, Grande-Bretagne, Guinée Equatoriale, Japon, Pays-Bas, République Centrafricaine, RDC, Rwanda, Sao Tomé et Principe, Tchad) et les Organisations intergouvernementales ou Institutions internationales (BAD, BM, COMIFAC, FAO, OIBT, PNUD, PNUE, UNESCO) ; alors que pour les acteurs privés, nous avons des ONG  et instituts de recherche (African Wildlife Fundation (AWF), Conservation International, Forest Trends, Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), Wildlife Conservation Society (WCS), Center for International Forestry Research (CIFOR), Jane Goodall Institute, World Resources Institute (WRI), Conservation International (CI), Fond mondial pour la nature (WWF), Forest Trends, Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD), Dutch Development Organisation (SNV), TRAFFIC, réseau pour le suivi du commerce en faune sauvage) et des Entreprises multinationales ou structures relevant du secteur privé  (Association technique internationale des bois tropicaux (AITBT), International American Forest and Paper Organization, Interafrican Association of Forest Industries (IFIA), Society of American Foresters, Precious Woods Holding).

Au-delà de sa nature, le Partenariat ainsi présenté suscite également de nombreux problèmes juridiques. En effet, comment comprendre qu’une association d’Etats, d’organisations internationales, d’entreprises privées et de la société civile existe sur base d’aucun instrument juridique. Quelles sont les règles de son fonctionnement ? Pourrait-elle atteindre efficacement ses objectifs sans outils juridiques régulant ses activités et sur base desquels certains conflits éventuels seraient réglés ? En vertu de quelle règle certains partenaires libèrent-ils des contributions financières? (S’agissant des contributions financières, et ce, à titre indicatif, l’étude fait constater que déjà en janvier 2003, « The United States pledged up to $53 million through 2005 via USAID's Central Africa Regional Program for the Environment CARPE). EU countries have begun or finished projects amounting to 151.9 million Euros ($177,511,335.25). Broken down, this funding includes (some pledges/figures are only estimates or indicative):
ECOFAC is investing 65 million Euros in biodiversity in the Congo Basin ($75,959,425.88). France noted contributions of 15 million Euros ($17,529,098.28) over 3 years; and French Development Agency could increase loan-based financing for forest concession management plans to 30 million Euros ($35,058,196.56) over three year period. French GEF will earmark 5 million Euros ($5,843,032.76) for biodiversity in the Congo Basin. Germany ongoing cooperation projects of 20 million Euros and pledges 5 million Euros for FY 03-07 ($29,215,163.80). Belgium 4 million Euros over three years. ($4,674,426.21). Japan supports CBFP through ITTO contributions $152,000 for SFM; $25,000 for Forest Law Enforcement in Africa; $200,000 for Remote Sensing Technology use in Republic of Congo total $377,000 pledged in 2002 for Congo Basin activities plus Official Development Assistance (Bilateral aid) of 1.3 billion dollars to the 6 Congo Basin countries in FY01 (includes all assistance for econ development, poverty alleviation and governance, not forest specific)»). En cas de non respect ou de violation des engagements pris par un ou plusieurs partenaires, quel droit invocable pour l’établissement de leur responsabilité ?

Dans son effort de compréhension des problèmes ci-haut relevés, l’étude part de l’hypothèse selon laquelle le PFBC fonctionne principalement dans un cadre non juridiquement défini en même temps que son exécution génère progressivement un ordre juridique qui contribue partiellement à sa propre régulation. Subsidiairement, il est probable que l’inexistence d’un ordre juridique spécifique à cette association de multiples acteurs aux statuts juridiques différents soulève des difficultés du point de vue du droit international, mais n’exclut pas l’invocation de la théorie générale du droit en vue de l’établissement de la responsabilité des différents partenaires pour non respect des engagements souscrits.

La méthode utilisée pour vérifier cette hypothèse relève d’une approche interdisciplinaire qui a permis à l’auteur d’intégrer l’utilisation de plusieurs disciplines dans une perspective unique et cohérente. Ainsi, l’étude fait interagir la méthode du positivisme juridique, les approches historique et sociologique du droit. L’interdisciplinarité supposant, par définition, le choix d’une « discipline maîtresse » qui encadre l’ensemble du raisonnement scientifique, c’est l’approche positiviste qui a servi de cadre principal de référence.

Le travail est structuré en trois parties. La première s’occupe à identifier le droit applicable au Bassin du Congo et à la question du développement durable. La deuxième analyse ensuite le PFBC et les moyens juridiques mis en place pour sa réalisation. Enfin, la troisième partie porte sur le droit de la responsabilité des différents partenaires engagés en cas de non respect des engagements souscrits.

L’étude aboutit aux résultats suivants :

• S’agissant du régime juridique applicable au Bassin du Congo, l’auteur fait constater qu’il a varié en fonction de l’évolution des relations internationales et des problèmes qui se posaient. Ainsi, il est passé d’un statut international (1885) à un autre (2005), mais avec des différences spécifiques. Alors qu’il était un bassin conventionnel consacré par l’Acte de Berlin qui y avait décrété la liberté de commerce et de navigation pour les puissances berlinoises, il est aujourd’hui aux soumis aux règles de la Commission des forêts d’Afrique Centrale (COMIFAC), créée par le Traité de Brazzaville du 5 février 2005.

• L’inexistence d’un droit partenarial pouvant accompagner les activités dans le Bassin du Congo.

• L’absence d’une définition claire du partenariat lui-même constitue une aporie. Cette lacune a pour conséquence le morcellement des centres de décision et d’action, née d’une pluralité de structures institutionnelles formelles ou informelles (la Conférence des Chefs d’Etats d’Afrique Centrale, le Secrétariat exécutif de la COMIFAC, la Facilitation, etc.).

• Le développement durable qui constitue la raison d’être du partenariat oscille entre du non-droit et du droit. Non-droit dans la mesure où c’est plus des textes de compromis politiques qui déterminent les modalités de sa mise en œuvre. Quand bien même il y aurait des textes juridiques, ces derniers, au regard de la faiblesse de leur normativité, sont considérés par le positivisme juridique comme du non-droit ou à la rigueur de la soft law sans mesures contraignantes devant accompagner le développement.

• Le droit a pris une forme conventionnelle, particulièrement pour les Etats d’Afrique Centrale avec le Traité de Brazzaville à la suite du Processus de Yaoundé, mais cela n’est pas suffisant car tous les partenaires impliqués ne sont pas concernés par l’ordre juridique du 5 février 2005. Il y a une asymétrie qui nécessite l’intervention du droit, car il reste peu compréhensible que la « Facilitation » (exercée depuis 2002 par les USA, France et Allemagne) assume une aussi importante mission sans règles juridiques auxquelles elle serait soumise et en vertu desquelles elle rendrait compte ou serait évaluée.

• La responsabilité des Etats reste encore difficile à envisager dans le cadre strict du PFBC. C’est seulement sur base des dispositions du droit international général et du droit de l’environnement que certaines possibilités peuvent être trouvées. Le problème ne se poserait pas pour les Etats membres de la COMIFAC. Or, la COMIFAC n’est pas le PFBC.

• Le droit de la responsabilité des Organisations intergouvernementales (OIG) partenaires dans le Bassin du Congo n’existe pas. Si ces OIG peuvent engager leur responsabilité, notamment pour violation des droits fondamentaux des populations autochtones, ou pour violation de règles de protection de l’environnement lors de leurs activités, ce n’est pas sur base d’un ordre juridique régissant la partenariat, mais, au contraire, en vertu du droit international général. Aussi, s’il s’est avéré que la COMIFAC peut voir sa responsabilité engagée, c’est non en fonction d’un système juridique établi par le PFBC mais sur base de son ordre juridique propre et de l’ordre juridique international régissant les organisations internationales.

• En examinant la possibilité de mettre en jeu la responsabilité de partenaires privés dans le Bassin du Congo, l’étude montre que la nature du partenariat auquel ils participent était l’obstacle majeur. Pour l’auteur, il paraît hasardeux, en l’état actuel du partenariat, d’invoquer un quelconque régime juridique sur base duquel la responsabilité des acteurs privés serait engagée.

• La possibilité d’appliquer le droit international général ne couvre pas l’ensemble des problèmes posés par le partenariat. Les considérations faites sur les objectifs et le fonctionnement du PFBC ont montré la possibilité, dans certains cas, de recourir aux dispositions du droit international, notamment dans les domaines de l’environnement et des droits de l’homme qui sont concernés en l’espèce. Le recours à ces dispositions se justifierait, en l’occurrence, dans une situation de violation flagrante des droits consacrés par différents instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme, particulièrement les droits économiques, sociaux et culturels, et de non respect des règles relatives à la protection de l’environnement par les partenaires. Cette possibilité, bien qu’envisageable, trouverait des obstacles résultant non seulement du fait que, par exemple, certains partenaires ne seraient pas parties à ces instruments, et surtout qu’en pratique, ce mécanisme serait lourd à appliquer à tous les partenaires. Somme toute, l’existence du droit international général ne remplace pas la nécessité de doter le PFBC d’un ordre juridique spécifique censé mieux rencontrer les préoccupations des acteurs qui ont accepté de s’associer pour des objectifs définis.

Au final, restant essentiellement sur des considérations juridiques et compte tenu des lacunes relevées, tant sur le plan du fondement qu’au niveau du fonctionnement, l’auteur estime approprié, à titre de lege ferenda, de proposer la dotation du partenariat des instruments juridiques nécessaires à sa régulation. La pluralité d’instruments qu’il propose est dictée par la classification que fait le droit international sur ses sujets et les personnes privées. A titre suggestif, il y a lieu, d’une part, d’envisager la conclusion d’un traité entre différents partenaires (riverains et non riverains du Bassin du Congo), sujets de droit international, pour combler les insuffisances juridiques relevées. Ce instrument ainsi conclu déterminerait les droits et obligations de chaque partenaire et son existence serait un atout majeur dans l’établissement de la responsabilité des partenaires en cas de violation des obligations souscrites dans le cadre du partenariat. D’autre part, l’idée d’un contrat d’Etat conclu, dans le cadre du partenariat, entre les Etats riverains du Bassin du Congo avec les acteurs privés menant des activités sur leurs territoires respectifs, contribuerait à résoudre les problèmes consécutifs au déficit normatif ci-haut stigmatisé. Ainsi, chaque partenaire partie à ce contrat connaîtrait ses droits et devoirs, de sorte que lorsqu’il n’y a pas respect des engagements souscrits, la responsabilité soit déterminée sur base du droit prévu par ledit contrat.

Jean-Paul SEGIHOBE BIGIRA